廉政制度建設(shè)是一個(gè)制定制度、執(zhí)行制度并在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善制度的動(dòng)態(tài)過程。其中，制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。制度建設(shè)能不能達(dá)到預(yù)期目的、收到預(yù)期效果，關(guān)鍵在于增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，使制度剛性運(yùn)行。
一、廉政制度執(zhí)行軟化、剛性缺失的主要表現(xiàn)
“有制不依、執(zhí)制不嚴(yán)、違制不糾”的現(xiàn)象還大量存在。廉政制度執(zhí)行軟化、剛性缺失的問題，已直接影響和制約反腐倡廉的成效和深入開展，其主要表現(xiàn)是：
（一）前緊后松，缺乏連續(xù)性
首先是制度運(yùn)行方面的表現(xiàn)。很多廉政制度出臺之初，上級領(lǐng)導(dǎo)往往十分重視，緊急籌備，成立“領(lǐng)導(dǎo)小組”、專項(xiàng)小組“辦公室”，“專案組”等等，做出一系列詳細(xì)分工和部署，廣泛宣傳并積極動(dòng)員。下級也積極響應(yīng)，按指令和部署認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)和執(zhí)行，此時(shí)的貫徹執(zhí)行有力，而進(jìn)入常態(tài)運(yùn)行后執(zhí)行力就越來越弱，更多的情況是“走程序”、“執(zhí)行作秀”、“虎頭蛇尾”或“雷聲大雨點(diǎn)小”。其次是教育、監(jiān)督方面的表現(xiàn)。違紀(jì)違法案件被查處之時(shí)，教育、監(jiān)督等工作得到高度重視，但風(fēng)平浪靜后就出現(xiàn)工作明顯松懈的局面，不能做到令行禁止。總之，在制度出臺時(shí)，出現(xiàn)問題時(shí)其執(zhí)行有力，倘若領(lǐng)導(dǎo)不強(qiáng)調(diào)，上級不檢查時(shí)，執(zhí)行力度就比較差。
（二）彈性操作，缺乏嚴(yán)肅性
有些單位和部門常常將制度規(guī)定當(dāng)作一種“擺設(shè)”，把開會(huì)傳達(dá)、墻上掛掛等同于落實(shí)，將制度的硬性規(guī)定軟化為彈性要求。有的領(lǐng)導(dǎo)干部要求下級執(zhí)行制度，自己卻帶頭不執(zhí)行。有的以強(qiáng)調(diào)單位特殊、情況特別為由，搞上有政策，下有對策，變著法子不落實(shí)制度。有的按“潛規(guī)則”行事，怕得罪人，用“人情”代替制度的執(zhí)行。對一些具有懲戒性、禁止性制度的執(zhí)行上存在著不愿當(dāng)“壞人”得罪人，不敢硬碰硬等現(xiàn)象，刻意回避或直接掩蓋問題。
（三）隨意執(zhí)行，缺乏規(guī)范性
有些領(lǐng)導(dǎo)干部對落實(shí)制度在思想上不重視、執(zhí)行上不嚴(yán)格，有利的就執(zhí)行、不利的就不執(zhí)行，執(zhí)行制度有不同的標(biāo)準(zhǔn)和力度。有的對發(fā)現(xiàn)的腐敗問題不敢揭發(fā)，處處“與人為善”，導(dǎo)致規(guī)章制度變成“一紙空文”。甚至對違規(guī)違紀(jì)的腐敗問題睜一只眼、閉一只眼，搞“下不為例”、“區(qū)別對待”或以罰代究，大事化小，小事化了，使廉政制度執(zhí)行變得剛性不足，柔性有余。
（四）虛假應(yīng)對，缺乏紀(jì)律性
有的領(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于組織之上，在單位或部門內(nèi)部逃避監(jiān)督，“三重一大”由個(gè)人說了算，討論重大問題或進(jìn)行集體決策時(shí)，聽不進(jìn)不同意見。有的甚至以實(shí)用主義的態(tài)度對待制度，為了局部和個(gè)人利益，搞陽奉陰違，明面上遵章守紀(jì)，暗地里卻違法違紀(jì)，謀取不正當(dāng)利益。
二、廉政制度執(zhí)行軟化、剛性缺失的原因分析
（一）制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和嚴(yán)密性不夠強(qiáng)
一是制度設(shè)置有盲目性。有的制定者沒有認(rèn)真研究形勢、任務(wù)和發(fā)展趨勢，脫離本單位、本部門實(shí)際，只是籠統(tǒng)、模糊地提出要求，有的甚至直接套用上級的規(guī)定，搞上下一般粗。二是制度缺乏可操作性。有的制度賦予執(zhí)行者過大的自由裁量空間，沒有落實(shí)制度的配套制度或?qū)嵤┺k法，使制度的實(shí)際可操作性大大降低。有的制度實(shí)施以自律為基礎(chǔ)，“管粗不管細(xì)”，只規(guī)定不準(zhǔn)如何、禁止如何，沒有明確規(guī)定違反“不準(zhǔn)”和“嚴(yán)禁”的行為該如何處理。三是存在制度缺陷或漏洞。從總體上看，當(dāng)前的狀況是一方面制度過剩，名目繁多，形式多樣，條條框框到處都是，但另一方面又是有效制度不足，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白。特別是基層普遍缺乏比較專業(yè)的法規(guī)研究人員，制定的制度長期性、穩(wěn)定性不強(qiáng)，質(zhì)量不高。
（二）制度剛性執(zhí)行的氛圍營造不到位
一是黨員干部執(zhí)行制度的自覺性不強(qiáng)。當(dāng)前，各級各部門為了加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，出臺了一系列制度，但人們對制度的熟知度和認(rèn)同度不高，制度執(zhí)行缺乏一定的思想基礎(chǔ)，沒有營造出剛性執(zhí)行制度的氛圍。二是制度執(zhí)行人價(jià)值導(dǎo)向存在偏差。一方面受“官本位”思想影響，“人治”思維嚴(yán)重，法治觀念不強(qiáng)。表現(xiàn)為缺乏工作責(zé)任感，紀(jì)律觀念松弛、常常以習(xí)慣代替制度、以信任代替管理、以情面代替紀(jì)律。另一方面受個(gè)人主義、享樂主義等落后文化的影響和現(xiàn)實(shí)利益的誘惑，尊崇“中庸主義”、奉行“好人主義”，在制度執(zhí)行時(shí)不講原則，只講究人情、面子，缺乏對規(guī)章制度的尊崇與敬畏，常常用“變通”的態(tài)度來對待制度執(zhí)行。三是執(zhí)行紀(jì)律和制度的宣傳教育不到位。有的單位出臺制度后只是一般的號召，沒有開展針對性的教育和提出強(qiáng)制性的要求，沒有把不執(zhí)行制度所造成的影響和后果講透、講到位，發(fā)現(xiàn)不執(zhí)行制度的人沒有及時(shí)提醒教育，僅僅把執(zhí)行制度建立在自覺性的基礎(chǔ)上，造成執(zhí)行制度和不執(zhí)行制度一個(gè)樣的局面。
（三）制度執(zhí)行過程的監(jiān)督檢查不得力
從監(jiān)督主體的角度分析。有的干部或?qū)Ｂ毐O(jiān)督人員缺乏責(zé)任感，監(jiān)督意識薄弱，不想監(jiān)督。有的法制意識不強(qiáng)，對制度的各項(xiàng)條款理解不透，不會(huì)監(jiān)督。有的過分注重保護(hù)自我，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，不敢監(jiān)督。有的抱著“老好人”思想，加之對監(jiān)督者保護(hù)措施不力，不愿監(jiān)督；從監(jiān)督客體的角度分析。有的干部認(rèn)為自己覺悟高、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)，不會(huì)出差錯(cuò)，拒絕監(jiān)督。有的權(quán)力觀錯(cuò)位，怕監(jiān)督以后失去權(quán)力“吃不開”，不愿意接受監(jiān)督。有的干部認(rèn)識模糊，認(rèn)為監(jiān)督是組織上對他不信任，甚至認(rèn)為是“以公報(bào)私”，有意抵制監(jiān)督；從監(jiān)督機(jī)制的角度分析。當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督形式很多，但缺乏監(jiān)督檢查的長效機(jī)制，監(jiān)督平臺缺少總體規(guī)劃，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間溝通不夠，存在各自為政、監(jiān)督力量弱化的問題。監(jiān)督檢查還沒有形成固定、常規(guī)化制度，一些制度檢查安排時(shí)間跨度大、力度不大，存在容易被人遺忘，逐漸喪失權(quán)威的問題。檢查考核結(jié)果運(yùn)用還不夠細(xì)化、量化，對典型案件曝光率不高，導(dǎo)致制度軟弱乏力等。
（四）違反制度行為的責(zé)任追究不嚴(yán)格
制度執(zhí)行不力，很大程度上因?yàn)閷ω?zé)任的追究不嚴(yán)格，違反制度的成本太低，致使制度的威信大打折扣。一是制度的可操作性不強(qiáng)。很多制度只重視提醒和警告，責(zé)任追究的規(guī)定比較原則，致使責(zé)任追究工作的隨意性較大。二是責(zé)任追究不嚴(yán)肅。由于地方和部門保護(hù)主義、好人主義的思想作怪，責(zé)任追究有的因人而異，搞區(qū)別對待，對違反制度行為處罰親疏有別、松嚴(yán)不定，使得執(zhí)行制度出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”和“牛欄關(guān)貓”的現(xiàn)象，起不到應(yīng)有的懲戒和警示效果。有的領(lǐng)導(dǎo)干部怕得罪人，丟選票，當(dāng)好人、講人情，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬。有的領(lǐng)導(dǎo)干部害怕追究責(zé)任影響單位評先，害怕單位綜合治理不合格、文明單位評不上、績效考核被扣分等，能瞞則瞞，能捂則捂，瞞不住、捂不了，就搞“網(wǎng)開一面”。三是嚴(yán)肅追究的大氛圍尚未形成。不管是社會(huì)大環(huán)境，還是機(jī)關(guān)小氣候，那種“法不責(zé)眾”、“下不為例”的思想還普遍存在，“多種花、少載刺”的世俗意識很有市場。這種氛圍和意識的存在，一定程度上影響了責(zé)任追究的正常實(shí)施。
三、提高廉政制度執(zhí)行力，推動(dòng)制度剛性運(yùn)行的建議
提高廉政制度執(zhí)行力，推動(dòng)制度剛性運(yùn)行是一個(gè)整體協(xié)調(diào)的過程。因?yàn)榱贫葓?zhí)行力是一種綜合的、系統(tǒng)的能力，從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，其核心要素主要有執(zhí)行者的心理態(tài)度、制度本身的科學(xué)性、完善的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和違反制度的責(zé)任追究等因素。廉政制度執(zhí)行力的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)又不僅僅是包含上述四大要素所構(gòu)成的靜態(tài)組成結(jié)構(gòu)，同時(shí)還是一個(gè)具有復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制的動(dòng)態(tài)協(xié)作系統(tǒng)。所以，如何提升廉政制度執(zhí)行力，推動(dòng)制度剛性運(yùn)行就成為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全方位的考慮，從多個(gè)方面、多個(gè)角度著手來抓。
（一）提高制度設(shè)計(jì)科學(xué)化水平，健全廉政制度體系
制度執(zhí)行效果好的前提之一是制度設(shè)計(jì)要科學(xué)合理。一是制度設(shè)計(jì)要有前瞻性。制度是來自實(shí)踐同時(shí)又服務(wù)于實(shí)踐，要提高制度針對性和實(shí)用性，只有深入實(shí)踐開展調(diào)查研究。調(diào)查研究過程中，不僅要聽取各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的意見建議，還要注意聽取基層群眾以及專家學(xué)者的意見建議，真正做到集思廣益。并積極探索廉政建設(shè)中出現(xiàn)的新問題、新情況，進(jìn)行科學(xué)分析，從而做出全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，使所制定的廉政制度能夠充分把握和體現(xiàn)新時(shí)期腐敗問題的發(fā)生規(guī)律，并超前防范，提出具有針對性的整治對策，使廉政制度具有前瞻性；二是制度設(shè)計(jì)要有程序性規(guī)定。制度中應(yīng)包括實(shí)體性的規(guī)定和程序性規(guī)定，在制定程序規(guī)定時(shí)要考慮其是否符合內(nèi)在的規(guī)律要求，并從客觀實(shí)際出發(fā)，制定出不可隨意缺少或顛倒程序規(guī)定。有了程序性規(guī)定，制度在執(zhí)行過程中才能有章可循，才能避免執(zhí)行的隨意性；三是制度設(shè)計(jì)要注重可行性。首先是到基層實(shí)地掌握反腐倡廉現(xiàn)狀、實(shí)地傾聽人民群眾要求，對制度進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的論證，積極探索和查找出當(dāng)前制度的不足和漏洞，進(jìn)而科學(xué)制定出相應(yīng)的制度。其次是把單個(gè)擬出臺的制度放到整個(gè)制度體系中進(jìn)行制度對接，避免出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，解決擬出臺的制度與其他制度之間的協(xié)調(diào)和配合問題，消除阻礙制度執(zhí)行績效的制度結(jié)構(gòu)上的癥結(jié)，切實(shí)提高制度體系的可行性和整體效能；四是要加強(qiáng)制度的科學(xué)評估。要建立起完善的評估機(jī)制，對廉政制度的制定和執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)評估。通過剖析相關(guān)案例并進(jìn)行系統(tǒng)全面的評估，及時(shí)了解和掌握廉政制度尤其是新頒布的制度執(zhí)行情況，檢驗(yàn)制度是否可行、有效。能夠順利執(zhí)行并且效果顯著的制度，要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行。難以執(zhí)行或效果不明顯的制度，要及時(shí)修訂。已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)際需要或者與黨和國家新出臺的有關(guān)規(guī)定相抵觸的制度，要及時(shí)廢止。
（二）加強(qiáng)宣傳教育，增進(jìn)廉政制度意識
制度意識是人們對于制度的思想、觀點(diǎn)、知識和心理的總稱，包括人們對于制度的認(rèn)識和理解，對制度規(guī)范所確定內(nèi)容的愿望和情緒，對違反制度行為的評價(jià)和看法等。增強(qiáng)全黨全社會(huì)的制度意識，筑牢遵紀(jì)守法的思想基礎(chǔ)，是廉政制度建設(shè)的重要任務(wù)，也是提高制度執(zhí)行力的重要前提。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須加強(qiáng)宣傳教育。一是加大宣傳教育力度，培育人們的制度意識，提高制度執(zhí)行人的素質(zhì)。要把制度宣傳教育作為反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)的重要內(nèi)容，列入日常宣傳教育之中，列入各級黨校、行政學(xué)院和其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)計(jì)劃以及日常學(xué)習(xí)培訓(xùn)的內(nèi)容。通過經(jīng)常性的教育，培育人們的制度意識，使廣大黨員干部增強(qiáng)法規(guī)制度意識，提高自身素質(zhì)，提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法水平，切實(shí)提高遵守和執(zhí)行制度的主動(dòng)性和自覺性。二是加大宣傳教育力度，增強(qiáng)制度的透明度和影響力。制度制定出臺后，可通過報(bào)刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體舉辦座談會(huì)、研討會(huì)、專題輔導(dǎo)、法規(guī)制度宣講、知識競賽等多種形式，廣泛宣傳該制度規(guī)定了什么，如何執(zhí)行、怎么樣監(jiān)督，最大限度地?cái)U(kuò)大其透明度和影響力，使廣大人民群眾深刻領(lǐng)會(huì)制度精神，熟悉制度內(nèi)容，不斷增強(qiáng)制度意識，自覺監(jiān)督制度的執(zhí)行、維護(hù)制度的權(quán)威，努力營造人人維護(hù)制度、人人執(zhí)行制度的社會(huì)氛圍。
（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保制度的剛性約束力
廉政制度的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，自始至終都充滿著權(quán)力博弈和利益博弈，隨時(shí)都有偏離正常運(yùn)行軌道的可能。加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查就是為了隨時(shí)糾正執(zhí)行的偏差，保證制度得以順利正確的運(yùn)行。一是明確監(jiān)督檢查的責(zé)任部門。把執(zhí)行制度的各項(xiàng)措施尤其是關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域制度執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行分工和責(zé)任分解，確定責(zé)任部門和負(fù)責(zé)人，由責(zé)任部門和負(fù)責(zé)人對制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)接受外界對監(jiān)督檢查責(zé)任部門的監(jiān)督，避免制度執(zhí)行監(jiān)督中可能出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象，使制度執(zhí)行的責(zé)任無可推卸；二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門要敢于監(jiān)督，充分履行監(jiān)督職責(zé)。可以采取日常督查、專項(xiàng)檢查或定期抽查等多樣化的方式，隨時(shí)掌握制度的執(zhí)行情況。在日常督查中，要注意充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，隨時(shí)收集制度執(zhí)行的信息，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。對群眾反映強(qiáng)烈、問題比較多的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度，除了進(jìn)行日常督查外，還要根據(jù)工作需要組織專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查各級黨委政府及其工作部門，是否采取切實(shí)措施，將各項(xiàng)制度落到實(shí)處，以及制度執(zhí)行的效果如何，如有問題及時(shí)整改，避免監(jiān)督檢查出現(xiàn)被動(dòng)、滯后或乏力的情況，切實(shí)督促廉政制度的執(zhí)行落實(shí)；三是加強(qiáng)同級監(jiān)督。同級監(jiān)督是指依靠本級組織的要素，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，提升廉政績效的監(jiān)督體制。一般包括地方紀(jì)委對同級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員所進(jìn)行的監(jiān)督和部門紀(jì)委（紀(jì)檢組）對本部黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員所進(jìn)行的監(jiān)督兩個(gè)方面。四是拓寬監(jiān)督的參與渠道。注重發(fā)揮人大、政協(xié)、新聞媒體、社會(huì)組織和人民群眾的監(jiān)督作用。積極推行基層組織的黨務(wù)公開，全面推進(jìn)政務(wù)公開，采用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等形式向社會(huì)公開廉政制度落實(shí)情況。拓寬和暢通公眾參與渠道，如列席地方政務(wù)會(huì)議、設(shè)立民情分析室、聽證會(huì)等，建立起常態(tài)機(jī)制，讓人民群眾的參與和監(jiān)督成為提升廉政制度執(zhí)行力的長期動(dòng)力。
（四）加強(qiáng)責(zé)任追究，維護(hù)制度的權(quán)威性
廉政制度的執(zhí)行不力與違反制度的責(zé)任追究有很大關(guān)系，只有對違反制度的情況進(jìn)行嚴(yán)肅追究，才能增強(qiáng)制度執(zhí)行者的制度意識，確實(shí)“依制行事”。一是建立健全違反制度的懲戒性規(guī)定，明確規(guī)定違反了制度要受什么樣的懲罰，避免責(zé)任追究的隨意性；二是建立健全制度執(zhí)行情況問責(zé)機(jī)制，明確各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行反腐倡廉制度上的責(zé)任，以及進(jìn)行問責(zé)的情形、問責(zé)的方式、問責(zé)的程序等各項(xiàng)規(guī)定，對執(zhí)行不力的單位和個(gè)人堅(jiān)決追究其責(zé)任。依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等嚴(yán)重破壞制度的行為，切實(shí)維護(hù)制度的權(quán)威性；三是建立反腐倡廉制度落實(shí)情況考核辦法，對制度落實(shí)進(jìn)行實(shí)化、細(xì)化、量化，科學(xué)設(shè)置考核內(nèi)容、考核程序、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核人和部門，采用日常考核和專項(xiàng)檢查等方式隨時(shí)掌握制度執(zhí)行情況，加強(qiáng)對制度執(zhí)行情況的督查，納入落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的內(nèi)容中。（萬艦航 李昆裕 王 波 段由仙 郭榮興）