基本案情
某市甲街道乙村主要干部徐某、錢(qián)某、方某等三人（徐某為村黨支部書(shū)記、錢(qián)某為村委會(huì)主任、方某為村出納）利用職務(wù)上的便利，未經(jīng)村兩委班子及村民代表大會(huì)同意，擅自將多年積累的本村公益事業(yè)提留金400多萬(wàn)元轉(zhuǎn)為定期存款，并將18份定期存單借給馬某及私人企業(yè)主劉某等人，用于向銀行質(zhì)押貸款從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)3年。案發(fā)后，存款單被追回，未造成村集體財(cái)產(chǎn)損失。
對(duì)徐某、錢(qián)某、方某等人的行為應(yīng)如何認(rèn)定處理？
分歧意見(jiàn)
第一種意見(jiàn)認(rèn)為：徐某、錢(qián)某、方某等村干部的行為構(gòu)成違規(guī)提供擔(dān)保違紀(jì)；第二種意見(jiàn)認(rèn)為：徐某、錢(qián)某、方某等村干部的目的是占用、使用該資金，且資金屬于公益事業(yè)用途的，應(yīng)以挪用公款違紀(jì)認(rèn)定處理；第三種意見(jiàn)認(rèn)為：徐某、錢(qián)某、方某等村干部的目的是占用、使用該資金，應(yīng)以挪用資金違紀(jì)認(rèn)定處理。
評(píng)析意見(jiàn)
第一種意見(jiàn)是不正確的?！饵h紀(jì)處分條例》第121條規(guī)定的違規(guī)提供擔(dān)保違紀(jì)，是違反有關(guān)規(guī)定為他人提供擔(dān)保的行為。違紀(jì)主體是單位，應(yīng)以責(zé)任追究形式對(duì)單位的主要責(zé)任者和直接責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)處理。本案中，存款單屬于村集體資產(chǎn)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用”，徐某、錢(qián)某、方某等村干部無(wú)權(quán)隨意處置存款單，不符合違規(guī)提供擔(dān)保違紀(jì)的主體構(gòu)成要件。
第二種意見(jiàn)也是錯(cuò)誤的?！缎谭ā泛汀饵h紀(jì)處分條例》規(guī)定的挪用公款行為，侵犯的客體是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，包括國(guó)有財(cái)產(chǎn)和用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款以及授權(quán)委托管理、經(jīng)營(yíng)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。本案的存款單來(lái)源于多年積累的村提留資金，不屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)的范圍。
筆者同意第三種意見(jiàn)。
根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》的規(guī)定，挪用資金行為，是指企業(yè)（公司）或者其他單位中的非國(guó)家工作人員，利用職務(wù)上的便利，挪用本單位資金歸個(gè)人使用或者借貸給他人，超過(guò)三個(gè)月未還，或者進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)，或者進(jìn)行非法活動(dòng)的。
上述規(guī)定中的“歸個(gè)人使用”是指：將本單位資金供本人、親友或者其他自然人使用，以個(gè)人名義將本單位資金供其他單位使用，個(gè)人決定以單位名義將本單位資金供其他單位使用，謀取個(gè)人利益等情形。
從上述分析可以看出，徐某、錢(qián)某、方某等村干部擅自將村提留金的存款轉(zhuǎn)為定期存款。此舉雖為村集體增加了一點(diǎn)存款收入，但其辦理轉(zhuǎn)存款的目的是為了替私人設(shè)立質(zhì)權(quán)。這種行為使存款單記載的村集體資金權(quán)利始終處于一種風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。
按民法理論，完整的所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，而在村集體資金存單上設(shè)置質(zhì)權(quán)，該村自質(zhì)權(quán)設(shè)置之日起就失去了對(duì)該筆提留金的占有權(quán)，無(wú)法按照公共的用途使用公款，亦無(wú)法自由處置，占有權(quán)能、使用權(quán)能、處分權(quán)能均受到了侵害。
從本案看，村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任、出納是村集體中主管、管理、經(jīng)手集體資金的非國(guó)家工作人員，三人挪用本單位資金存單為他人質(zhì)押貸款的目的非常明確，并且實(shí)施了有關(guān)行為，符合挪用資金違紀(jì)構(gòu)成，其行為直接違反了《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等有關(guān)規(guī)定，侵犯了勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
本案在具體處理時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意：對(duì)于徐某、錢(qián)某、方某等村干部的行為在追究黨紀(jì)責(zé)任的同時(shí)，建議按照《村民委員會(huì)組織法》等規(guī)定罷免徐某、錢(qián)某、方某等人職務(wù)。鑒于徐某、錢(qián)某、方某等人所涉金額巨大，應(yīng)依照規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)處理。
此外，徐某、錢(qián)某、方某等人在本案中挪用村集體資金數(shù)額巨大、時(shí)間跨度長(zhǎng)，至少可以說(shuō)明當(dāng)前農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作中還存在很大的管理漏洞，必須引起高度警惕。