黨的十八大以來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，取得了良好成效。但是，針對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，在向被監(jiān)督黨組織提出整改建議時(shí)，尚缺乏一種黨內(nèi)條規(guī)明確規(guī)定的紀(jì)檢監(jiān)督文書(shū)。面對(duì)這一現(xiàn)狀，應(yīng)完善黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督文書(shū)形式，改進(jìn)監(jiān)督方式方法，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。
完善黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督文書(shū)形式的必要性
關(guān)于黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督文書(shū)的適用，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》第十一條第三款規(guī)定，對(duì)經(jīng)初步核實(shí)，雖有違紀(jì)事實(shí)，但情節(jié)輕微，不需追究黨紀(jì)責(zé)任的黨員，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)制作《紀(jì)律檢查建議書(shū)》送達(dá)有關(guān)黨組織，提出處理建議；中央紀(jì)委《關(guān)于對(duì)反映黨員干部違紀(jì)問(wèn)題加強(qiáng)督辦核查的意見(jiàn)》規(guī)定，“督辦工作方案報(bào)經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后立項(xiàng)，由交辦單位發(fā)出督辦通知，書(shū)面函告承辦單位”。除上述規(guī)定外，現(xiàn)行黨內(nèi)條規(guī)再無(wú)有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)督文書(shū)適用的規(guī)定。
根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)條規(guī)，上述兩處規(guī)定針對(duì)的只是黨員個(gè)人的輕微違紀(jì)行為以及上級(jí)交辦事項(xiàng)或群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，并不適用于對(duì)黨組織貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策、決議等情況以及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)其他重大方面的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。
因此，有必要明確一種規(guī)范、統(tǒng)一的黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督文書(shū)，用于對(duì)監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題向有關(guān)黨組織鄭重提出整改建議。筆者認(rèn)為，該文書(shū)可稱(chēng)為紀(jì)檢監(jiān)督函。
規(guī)范使用紀(jì)檢監(jiān)督函的作用
與口頭式或會(huì)議式的監(jiān)督方式相比，使用書(shū)面監(jiān)督文書(shū)開(kāi)展監(jiān)督工作，是紀(jì)檢監(jiān)督工作規(guī)范化、科學(xué)化的體現(xiàn)，有利于紀(jì)檢機(jī)關(guān)有效行使監(jiān)督權(quán)。
一是有助于解決口頭提出建議記錄不全、不準(zhǔn)的問(wèn)題。二是由于整改的主體、內(nèi)容、時(shí)限等明確具體，可以有效防止推諉扯皮等現(xiàn)象。三是由口頭提出轉(zhuǎn)為書(shū)面函告，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性。在監(jiān)督他人的同時(shí)，也強(qiáng)化了對(duì)自身的要求，提高了紀(jì)檢監(jiān)督的責(zé)任心和準(zhǔn)確性。四是通過(guò)對(duì)一定時(shí)期、一定范圍或一定領(lǐng)域內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督函內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)一些有規(guī)律性的問(wèn)題，便于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升監(jiān)督質(zhì)量和效果。五是有利于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)督工作進(jìn)行檔案留存和歷史研究。
紀(jì)檢監(jiān)督函的適用范圍
筆者認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)督函的適用范圍主要包括如下情形。（1）違反法律、法規(guī)以及對(duì)上級(jí)黨委、政府的重大決策部署落實(shí)不到位，應(yīng)當(dāng)予以糾正的。（2）違反“三重一大”民主決策制度，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷(xiāo)的。（3）給國(guó)家利益、集體利益或者群眾合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的。（4）需要給予黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、責(zé)令辭職、免職以及黨紀(jì)處分等問(wèn)責(zé)處理的。（5）在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)方面存在傾向性、苗頭性問(wèn)題，需要采取預(yù)警措施以引起重視的。（6）對(duì)信訪舉報(bào)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題需要提出解決要求的。（7）需要制定新的規(guī)章制度或修訂、廢止現(xiàn)有規(guī)章制度的。此外，對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第四條規(guī)定的其他情形，也應(yīng)當(dāng)用書(shū)面形式向被監(jiān)督黨組織提出意見(jiàn)和建議。
使用紀(jì)檢監(jiān)督函應(yīng)注意的問(wèn)題
一是要正確區(qū)分黨的紀(jì)律檢查工作與政府行政監(jiān)察工作。紀(jì)律檢查是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，其內(nèi)容更為全面，而行政監(jiān)察是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的重要形式，其內(nèi)容相對(duì)具體。因此，雖然在實(shí)際工作中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，但不可將紀(jì)檢監(jiān)督函用于行政監(jiān)察工作。
二是要處理好紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位黨組的關(guān)系。派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)具有上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和駐在單位黨組成員的雙重身份，在使用紀(jì)檢監(jiān)督函時(shí)，應(yīng)與駐在單位黨組或主要負(fù)責(zé)人提前溝通，交流意見(jiàn)，以保證監(jiān)督工作的有效進(jìn)行。對(duì)問(wèn)題突出且推脫責(zé)任的駐在單位，可在發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)督函的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，以維護(hù)紀(jì)律約束的剛性。
三是要處理好紀(jì)檢監(jiān)督函使用量與質(zhì)的關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)督函適用范圍雖然廣泛，但不可濫用，要控量提質(zhì)，維護(hù)其嚴(yán)肅性。一方面要突出重點(diǎn)，增強(qiáng)針對(duì)性，以點(diǎn)帶面；另一方面要充分研究主客觀因素對(duì)監(jiān)督工作的影響，把握時(shí)機(jī)，適時(shí)提出監(jiān)督建議。
四是要處理好內(nèi)部使用與對(duì)外宣傳的關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)督函作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種方式，其內(nèi)容在一定程度上不宜對(duì)外公開(kāi)。但作為一種創(chuàng)新性監(jiān)督方式，其做法、經(jīng)驗(yàn)、成效等可對(duì)外宣傳報(bào)道。
五是要區(qū)別對(duì)待治標(biāo)性監(jiān)督與治本性監(jiān)督。對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督并提出整改意見(jiàn)，通常屬于治標(biāo)性監(jiān)督；對(duì)普遍事項(xiàng)從制度層面提出整改意見(jiàn)，通常屬于治本性監(jiān)督。治標(biāo)性監(jiān)督的整改效果較為直觀易判，而治本性監(jiān)督的整改效果則不那么容易判斷，不僅體現(xiàn)在制度的建立和完善層面，還體現(xiàn)在制度落實(shí)層面。因此，針對(duì)治本性監(jiān)督事項(xiàng)的紀(jì)檢監(jiān)督函，一定要在對(duì)制度的建立、完善提出全面整改要求的同時(shí)，對(duì)其落實(shí)效果也提出相應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
就現(xiàn)實(shí)而言，規(guī)范使用紀(jì)檢監(jiān)督函，是新形勢(shì)下創(chuàng)新黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督方式的一種積極探索。從頂層設(shè)計(jì)上講，應(yīng)當(dāng)在深入調(diào)查研究和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡早修訂黨內(nèi)法規(guī)，明確紀(jì)檢監(jiān)督函的適用；從各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)來(lái)講，要積極探索使用紀(jì)檢監(jiān)督函這種書(shū)面監(jiān)督形式，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善；對(duì)被監(jiān)督單位的黨組織來(lái)講，要勇于接受各種形式的監(jiān)督，促進(jìn)自身責(zé)任落實(shí)到位。