元代監(jiān)政官“達(dá)魯花赤”的信物
圖片來源：搜搜百科
元明清三朝，中央王朝以堅(jiān)決的態(tài)度消滅了云南地方割據(jù)政權(quán)，將全國(guó)統(tǒng)一的政治制度推行到滇。云南從元朝開始，徹底結(jié)束了長(zhǎng)期分裂獨(dú)立的歷史。與此同時(shí)，有鑒于云南少數(shù)民族眾多、言語隔閡、經(jīng)濟(jì)落后等實(shí)際情況，中央王朝又在云南普遍建立了“以夷治夷”的土司制度。這時(shí)，云南出現(xiàn)了以中央王朝主控監(jiān)察為主體的多重、嚴(yán)密的監(jiān)察制度。同時(shí)，科舉制度的推行，使云南越來越多的士人得以“射策入仕”，加入全國(guó)統(tǒng)一的政治活動(dòng)，從而產(chǎn)生了不少風(fēng)清氣正的監(jiān)察官吏。
元朝在云南設(shè)立“行中書省”，簡(jiǎn)稱“行省”或“省”。它是全國(guó)統(tǒng)一的地方第一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。行省之下的少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)地區(qū)，則委任當(dāng)?shù)孛褡孱^領(lǐng)為“土官”，開始實(shí)行土司制度。同時(shí)，又將皇族宗室分封到滇，協(xié)助鎮(zhèn)守和監(jiān)控云南。從而形成省、土司和封王三重政治、軍事體系，互相監(jiān)督和制約。此外，元朝還在包括云南在內(nèi)的各路、府、州、縣行政機(jī)關(guān)以及諸多重要部門設(shè)有“達(dá)魯花赤”一官，本義是鎮(zhèn)守者、制裁者、掌印者。有如近現(xiàn)代的中央特派員，負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)地方官和某些行業(yè)主管官。
元代中央主控監(jiān)察機(jī)關(guān)仍為御史臺(tái)，長(zhǎng)官為“御史大夫”，從一品大員。地方設(shè)“行御史臺(tái)”，作為中央御史臺(tái)的派出機(jī)關(guān)。全國(guó)分為22道監(jiān)察區(qū)，各區(qū)先后設(shè)立“提刑按察司”和“肅政廉訪司”，常駐地方，監(jiān)察各道所屬地方官吏。
至元二十年（1283），云南設(shè)立“肅政廉訪司”，長(zhǎng)官為廉訪使二員，副使二員等。至元二十四年（1287）撤銷。至元二十年（1283）三月，云南設(shè)立提刑按察司，主管刑獄和監(jiān)察。次年（1284）春，當(dāng)云南等地的按察官向元世祖忽必烈辭行赴任時(shí)，忽必烈語重心長(zhǎng)地告誡他們說：“諸位到了那里，要把朝廷的政策明確地宣示到那里。切莫貪圖財(cái)物。有了好名聲，財(cái)物也會(huì)隨之而來。反之，如果私下只追求財(cái)物，就必然會(huì)丟掉自己的名聲，甚至連性命也難保了！”至元二十七年（1290），設(shè)立“云南諸路行御史臺(tái)”，與云南按察司合署辦公。臺(tái)官共四員，稱監(jiān)察御史，“每歲巡歷州縣，糾察官吏，詢求民瘼”。次年（1291），改“提刑按察司”為“肅政廉訪司”，和流動(dòng)的監(jiān)察御史共同肩負(fù)著云南的監(jiān)察工作。
明清中央主控監(jiān)察機(jī)關(guān)改稱都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。都察院設(shè)左、右都御史、副都御史和僉都御史。下設(shè)若干“道”監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)地方監(jiān)察。言諫方面，在中央吏、禮、戶、兵、刑、工六部分設(shè)都給事中1人，左、右都給事中各1人，給事中若干人，坐部辦公，史稱“六科給事中”。六科給事中與各道監(jiān)察御史合稱“科道”。科道官雖然官秩不高，但他們直接受命于皇帝，有獨(dú)立行使糾舉、彈劾之權(quán)。因此，對(duì)科道官的選用和處罰也十分嚴(yán)格。如明朝規(guī)定“凡御史犯罪加三等，有贓從重論”。各省除設(shè)立民政、軍政機(jī)構(gòu)外，還設(shè)立提刑按察司，專掌刑獄和監(jiān)督。下轄若干“分巡道”，定期派員監(jiān)察州縣的經(jīng)濟(jì)和治安工作。人們習(xí)慣把按察司稱為“廉訪”和“臬司”，稱按察使為“臬臺(tái)”。 因?yàn)椤棒庇小皽?zhǔn)繩”“尺規(guī)”之意，希望他們都是“正繩正矩”的好官。巡撫、總督最初是皇帝派出的臨時(shí)和流動(dòng)的監(jiān)察大員，后來才演變?yōu)橐皇〉胤酱髥T。此外，明朝地方還駐有宗室和軍功封王、鎮(zhèn)守太監(jiān)等，他們也具有監(jiān)視地方行政的特權(quán)。
洪武十五年（1382），云南首先設(shè)立“布政司”和“都指揮司”兩大民政和軍政機(jī)構(gòu)。洪武二十九年（1396）設(shè)立提刑按察司，置按察使1員，副使2員，僉事4員。他們“總理憲綱之事，兼任分巡察舉之責(zé)”?！鞍床焖尽弊畛踉诶ッ骺h衙內(nèi)辦公。
經(jīng)成化二年（1466）和六年（1470）兩次修建，規(guī)模不斷擴(kuò)大，地址在昆明市慶云街。衙內(nèi)除了辦公、居室外，還建有關(guān)押罪犯的監(jiān)獄等。據(jù)載，當(dāng)時(shí)選為云南按察官者，多為“清廉直諒，德望老成”者，他們?cè)谠颇稀皠?lì)風(fēng)俗，平冤滯，踣邪佞，獎(jiǎng)俊賢”，使云南“法令明肅，政化大行，合境無事，民以晏然”“使一方之人曉然知惡之不可為，法之不可犯”。盡管詞語難免有所夸張，但也較為真實(shí)地反映了這一制度建立的重要性和影響。
明中央向云南派出“巡撫”，始于永樂二年（1404），在昆明崇正門內(nèi)建立巡撫衙門。隨著地方社會(huì)秩序好轉(zhuǎn)，曾一度召回巡撫。成化十八年（1482），再派都御使程宗巡撫云南。成化二十年（1484），重修巡撫衙門，其主要廳堂題為“正己”和“寧邊”，強(qiáng)調(diào)了云南監(jiān)察官必須以身作則和安定邊疆的宗旨！a同時(shí)，巡撫程宗也奉命留在云南。清朝的巡撫已變?yōu)楦魇≈鞴苊裾牡胤酱髥T，但提刑按察司卻一直保持它原有的職責(zé)。晚清云南按察司正門左右兩邊，高懸著兩塊粉底黑邊的木牌，一塊大書“懲治貪官污吏”；一塊大書“處理冤枉軍民”，宣示著反腐倡廉，為民請(qǐng)命的決心！
土司制是漢唐“羈縻”政治的繼承和發(fā)展。元明清三朝，在行省一級(jí)和靠?jī)?nèi)地區(qū)堅(jiān)決實(shí)行和中原一致的政治制度，派流官管制。同時(shí)，在少數(shù)民族聚居和邊遠(yuǎn)地區(qū)則實(shí)行土司制。在行省與州縣之間設(shè)立“宣慰司”，其下設(shè)“宣撫司”“安撫司”“長(zhǎng)官司”等等，委任當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)世襲為官，史稱“土流兼治”“參用土人”“以土酋為官”。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計(jì)，明代云南共有“宣慰司”等土司332家。清代各類土司共計(jì)1779名。土司首領(lǐng)是“朝廷命官”，必須接受朝廷的監(jiān)控，必須負(fù)責(zé)本屬的朝貢和納賦。但在其管轄范圍，又具有至高無上的權(quán)力。土司按本民族的習(xí)慣法治理民眾，考量和監(jiān)察官吏。
首先，云南各級(jí)土官必須得到朝廷頒發(fā)的誥敕、印章、符節(jié)等正式文件，方可任職或遷升。土司世襲一般在血親和婚姻系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，也必須得到朝廷的認(rèn)可。中央政府對(duì)土司的政治素質(zhì)有一定的要求。如，明朝規(guī)定，土司如有相互仇殺、殘害軍民、不遵法令、越省嫁娶、勾結(jié)外夷者，則不準(zhǔn)承襲為官。清朝進(jìn)一步對(duì)土司襲職做出了嚴(yán)格規(guī)定。如襲職者必須年滿15歲，必須“親身赴京”接受承襲儀式；犯罪土司的親子不得承襲。晚清，還特別重視承襲土司文化知識(shí)的培養(yǎng)和考核。
其次，在職土司必須接受國(guó)家監(jiān)察制度的管制，只是不同朝代處罰的寬嚴(yán)不同。
如，元朝規(guī)定，土司“宜從本俗權(quán)職以行”，“諸內(nèi)郡官仕云南者，有罪依常律。土官有罪，罰而不廢”，只要不是反叛朝廷的重罪，只處罰該土司本人，不影響其親屬承襲，甚至對(duì)知罪悔過的土司也不追究。如，元朝延祐元年（1314）下詔：“湖廣、云南邊境諸蠻，相互仇殺，擄掠人口。如能悔過自新，即與免罪?！泵髑鍍沙瘜?duì)土司的監(jiān)察和處罰趨嚴(yán)。如，清朝所有土司都和流官一樣必須接受監(jiān)察，除了“反叛必誅”外，對(duì)仇殺傷害、擄掠人財(cái)、害人謀官、包庇壞人等違法亂紀(jì)的土司，也要視其罪行大小，分別處以死刑、充軍、降職、革職等。土司在其轄地“臨民領(lǐng)土”，擁有軍隊(duì)，形同西周封王。其下屬官吏由土司自己委任。一般設(shè)有師爺1~2人，往往為有文化的漢人，負(fù)責(zé)辦理文案、交際等事。還設(shè)有管家、老總、差頭、侍衛(wèi)等，負(fù)責(zé)管理財(cái)產(chǎn)、軍隊(duì)、民眾等事務(wù)。還設(shè)有負(fù)責(zé)宗教、文化活動(dòng)的神職人員等。土司對(duì)其官吏的考核和監(jiān)察沒有成文法規(guī)，更多依靠傳自祖先的習(xí)慣法、宗教法以及主管土司的好惡和感覺等。例如，涼山彝族土司中設(shè)有“德古”一職，負(fù)責(zé)調(diào)解民事糾紛和刑事案件。他們通曉習(xí)慣法，能言善辯。當(dāng)?shù)孛癖娨笏麄償喟腹?，使人心服口服。但是，他們并不享有終身“德古”之任?！爸灰幸淮螖喟覆还退闶亲詣?dòng)免職。無人再請(qǐng)他了?！?
總之，元明清三朝，從中央到云南各少數(shù)民族地區(qū)形成了更加嚴(yán)密、相互重疊、具有民族特色的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。