近代監察制度的建立

發布時間:2015-08-20 09:39:44   來源:云南省紀委

鴉片戰爭之后,隨著中國社會性質的變化和西學東漸浪潮的沖擊,包括監察制度在內的政治制度開始發生質變。光緒三十三年(1907),清政府設立“資政院”,作為“預備立憲”的基礎和“準議會”機構。設立“都察院研究所”,開始編譯、研究外國監察制度,培養新式監察人才。各省也奉旨成立“咨議局”,授予其參議地方政治之權。改各省“按察使”為“提法使”,籌設類似法院、檢察院等司法、審判機關。但是,以皇族為核心的既得利益集團并不想真正放權少利,所以“只見樓梯響,不見人下來”,漫長的立憲“改革”,并未取得多少實質性的成效。但客觀上它畢竟開啟了學習西方政治制度的先河。

辛亥革命一聲炮響!帝制被推翻。在孫中山先生“五權憲法”思想的指導下,南京國民政府先后頒布了《中華民國臨時約法》和《中華民國臨時政府組織大綱》,確立了立法、司法和行政“三權分立”的基本原則。此后,雖然中央政權幾經更迭,但其政治制度的基本格局卻大體相同。

首先,設立參議院、平政院之類的最高立法機構,由各省選派代表組成,類似西方的國會;其次,設立高等法院、檢察廳之類的司法機構,意在獨立行使司法權;此外,還有由總統等國家官員組成的最高行政機構。時至國民黨統治時期,主要由立法院、司法院、行政院、考試院和監察院五大機構組成。按其組織原則,考試院源自古代科舉制度,執掌全國官吏詮選和職業資格考試;監察院則直接繼承了古代御史臺、都察院之類的中央主控監察制度;監察院分區派員監察地方的基本制度,也一如古代大體不變。

云南雖地處邊遠,但從清末開始,即不斷有留學生到日本、歐美和香港等地學習西方政法、經濟、教育等現代文化知識,政治改革并不落后于中原。1911年10月30日,武昌起義后20天,云南“重九起義”就推翻了清朝云南地方政權,建立了以蔡鍔為都督的新政府。

按《都督府官制草案》規定,云南都督府設立軍政、參謀、軍務三部,以及參議處和法制局。其中“參議處”由正、副議長二員、參議官若干員組成。引入西方議會監督制,規定參議處“對于行政官之失職者,有彈劾之權”。 都督府之下,設立內務、民政、財政、學政、外交、實業六司。其中,內務司“掌自治、巡警、吏治一切事宜,兼管司法行政事務”,可直接監察全省一般官吏。設“會計檢查廳”,負責“核銷自都督以下,通省文武官廳、營隊之出入經費薪餉”,即財政監察。先后設立高等審檢廳(后改高等法院)、云南地方審檢廳、昆明縣初級審檢廳等司法機構。省、府之間仍沿舊制劃區設立“迤東”“迤西”“迤南”和“臨開廣”四道,每道設“觀察使”一人,主要負責地方行政監察,后來也兼管其他事務。

民國二年(1913)之后,實行軍、民分治,官吏的考核和監察主要由民政廳負責。史料反映,民國時期,云南當局一直對官吏考核和監察保持嚴肅、認真的態度;一直對官吏的貪污腐敗保持著嚴厲打擊的高壓態勢。

例如,民國十五年(1926),云南內務司公布《云南文官考試暫行條例》《云南文官考試委員會章程》,規定凡縣佐以上的文官“無論從前具有何項(種)資格,非經考取,不得任用”。 考試委員會由省長兼任。此外,云南當局還多次奉命舉行縣長競選考試和法官、教育官員、自治官員、縣參議和民意代表、土司繼承人等涉關公權和法紀人員的資格考試。這類源自科舉的考試,看起來雖然與監察制度和廉政建設無關,其實關系很大。它從文化教育入手,希望保證公職人員的基本素質,應視為官吏監察的第一道關口。如,云南縣長和文官考試都有明文規定:“有反革命之行為、土豪劣紳及貪官污吏、虧欠公款尚未繳清者、曾受刑事處分遞奪公權尚未復權者”等八種人不得報考。

民國二十年(1931),為快速清理自民國十七年(1928)以后民眾控告地方官的未結之案,云南省府成立“云南省政府查辦地方官吏被控臨時委員會”,省主席盧漢親自掛帥,由該“委員會”直接審理,不對外公布詳案。共查出積案51件。其中,雙柏縣縣佐唐德芳罪大惡極,交司法部門執行死刑;其余各案則“分別處以徒刑、拘役、罰金有差”;另有11宗案件,因該“委員會”撤銷,移送高等法院繼續審理。

民國二十一年(1932)四月,經云南省務會議決定,由民政廳廳長朱旭擬訂《云南省政府政務視察員暫行章程》,施行由“視察員”和“密察員”雙向監察地方行政的辦法。前者公開出巡監察;后者“復查各政務視察員所報是否屬實,有無挾私妄報等弊”。將全省劃為12區,每區分別派出視察員和密察員各1人,宣誓就職后,視察員先行一周后,密察員再行,考察全省民政、財政、建設、教育、農礦、司法等方面的執行和違紀情況。為期一年,返回省府后分別匯報,再“按其成績之優劣而定考核之等差。優者獎之;劣者黜之”。

民國二十三年(1934),取消密察員制度,公布《政務視察員暫行章程》,將全省劃為16個監察區,每區派視察員一人,著重監察保甲、積谷、醫療等“急務”執行情況,“對操行不佳之員,亦據廳考核,分別予與督導、申儆、記過、撤職、調省各(種)處分”。 民國二十四年(1935),經民政廳廳長丁兆冠提議通過“常年設置政務視察員六人,將全省劃為六區,派往各地方巡行視察。并就廳內設視察員辦事處”。以后雖分區有變,但制度不變。

在從制度上加強對在職官吏考核和監察的同時,也充分注意到實事求是,從制度上剎住誣告造謠行為。民國二十四年(1935)八月,云南公布《人民控告官吏辦法》六條和《人民控告官吏遞呈辦法》五條,一方面鼓勵人民監督行政、檢舉不法官吏,同時規定,原告必須“具名實舉”,呈交實名檢舉信后,檢舉人不得離開自己的住地,以利隨時對質核證。如舉報屬實,自當處理被告;如屬誣告造謠,必將“按律反坐”,追究原告者責任。

云南當局認真執行國民政府內政部規定的民政廳長必須定期出巡的制度。例如,民國二十六年(1937)三月,廳長丁兆冠出巡全省,歷時三個多月,現場辦公,處理了以下官吏違法違紀事件:騰沖縣長王肇云“前在大理縣任內,對于辦理積谷事項,因循敷衍,借故搪塞,其上報積谷數與實際相差4900多京石”;華坪縣長顧能良“玩忽禁(大)煙,庶政廢弛”。二人均處以撤職。永勝縣長徐建佛“任用非人,舉措多乖。迭經民眾控告,訪查均有實據,并經呈請高等法院依法嚴辦,俾儆貪劣”;永勝縣秘書孫壽昌和該縣米厘警察局局長彭元葵,在禁(大)煙區“苛派旅費,濫處罰金,并各有槍殺二命及搶擄人民牛馬、財物重大事情。經多數民眾紛紛呈控”。 丁廳長到達該縣,會同當地軍警將二犯抓獲,當場審決,就地正法。

民國時期的云南和全國一樣,雖然開始逐步建立近代監察制度,但是,由于長期軍閥混戰,政權不斷發生更變等原因,所以廉政制度的建設和執行依然一直存在許多難以克服的歷史局限,各種貪腐現象也依然十分嚴重。