借用公款是指?jìng)€(gè)人借用公款進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)、非法活動(dòng)，或者借用公款超過(guò)六個(gè)月不還的行為。確因生活困難，按有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)借用公款的，不構(gòu)成違紀(jì)。挪用公款是指，利用職務(wù)上的便利挪用公款歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動(dòng)的，或者挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)的，或者挪用公款數(shù)額較大、超過(guò)三個(gè)月未還的行為。如何區(qū)分借用公款與挪用公款，是實(shí)踐中經(jīng)常遇到且較難判斷的問題。區(qū)分兩者應(yīng)把握以下幾個(gè)方面。
是否利用了職務(wù)上的便利
挪用公款是行為人利用職務(wù)上的便利實(shí)施的;借用公款一般并未利用職務(wù)上的便利，而是債權(quán)人與債務(wù)人雙方達(dá)成的合意的結(jié)果。例如，單位職工因生活困難，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，從單位的福利費(fèi)或基金中臨時(shí)借貸，就不存在利用職務(wù)上的便利問題。再如，在某案中，2001年12月，個(gè)體工商戶吳某因擴(kuò)大業(yè)務(wù)急需資金，便請(qǐng)求某國(guó)有公司工會(huì)干部韓某幫自己借款，約定按月息1%給付報(bào)酬。韓某找到公司總經(jīng)理兼黨委書記徐某，以自己妻子生病為由請(qǐng)求向公司借款20萬(wàn)元。徐某同意。韓某向公司出具借據(jù)，并將該款借給吳某用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2002年3月，韓某收回借款20萬(wàn)元?dú)w還公司，并將吳某給的利息3000元據(jù)為己有。對(duì)此，筆者認(rèn)為，挪用公款行為中利用職務(wù)上的便利，是指主管、管理和經(jīng)營(yíng)公款的職務(wù)便利。該案中，韓某職務(wù)上并不具備主管、管理和經(jīng)營(yíng)公款的便利條件，因此其只能謊稱親屬生病，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意后從單位財(cái)務(wù)部門借出公款，其行為不屬于利用職務(wù)上的便利挪用公款，只能以借用公款進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)認(rèn)定違紀(jì)。徐某作為負(fù)責(zé)公款借貸的主管人員系受到蒙蔽同意出借公款，對(duì)其也不能以挪用公款論處。當(dāng)然，如果主管人員存在不正確履行職責(zé)造成重大損失的行為，可按違規(guī)出借公款或失職瀆職認(rèn)定處理。
是否代表公款所有單位的意志
借用公款，是公款所有者通過(guò)與其他單位或者個(gè)人訂立借貸合同，自愿將公款予以出借的行為。一般具有正當(dāng)?shù)睦碛珊陀猛荆鐚⒐罱杞o其他單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為本單位獲取利潤(rùn)，單位及其領(lǐng)導(dǎo)決定出借公款是基于單位意志，代表單位真實(shí)意思。挪用公款，是挪用人未經(jīng)合法批準(zhǔn)，擅自利用職務(wù)上的便利動(dòng)用公款歸他人使用的行為，其往往具有謀取個(gè)人利益的目的。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定將公款給個(gè)人使用，或者單位負(fù)責(zé)人為了單位的利益，決定將公款給個(gè)人使用的，不以挪用公款認(rèn)定。這里的“集體研究”，不宜過(guò)分苛求履行單位最為規(guī)范的決策程序，如召開總經(jīng)理辦公會(huì)議集體研究等。實(shí)踐中，也可以是采取征求意見的方式研究決定。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，也可以是單位的副職首先提出意見或一把手主動(dòng)征求其他班子成員的意見，然后再作出決定。
例如，在某案中，傅某某系縣教育局師訓(xùn)股工作人員，負(fù)責(zé)收取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交納的中小學(xué)教師培訓(xùn)費(fèi)等。2009年8月，傅某某妹夫白某某的父親患重病急需用錢，傅某某請(qǐng)示其股長(zhǎng)李某某同意后，將其收取的3萬(wàn)元培訓(xùn)費(fèi)借給白某某使用，并于同年12月歸還。該案中，首先，傅某某雖將此事告知股長(zhǎng)李某某，但李某某作為股長(zhǎng)并不能代表教育局決定公款的使用，李某某的同意不能體現(xiàn)單位意志。其次，傅某某動(dòng)用公款未辦理任何借款手續(xù)，難以在單位財(cái)務(wù)賬目中顯示，不符合借用公款的形式要求。后司法機(jī)關(guān)認(rèn)定傅某某的行為構(gòu)成挪用公款，考慮到情節(jié)較輕判處其有期徒刑1年、緩刑1年。
行為表現(xiàn)形式不同
一是審批程序不同。挪用公款一般是采用隱瞞或欺騙的手段，使公款所有者不明公款被非法動(dòng)用的真相;借用公款往往由國(guó)有單位決策機(jī)構(gòu)集體研究或者逐級(jí)報(bào)批決定，有的報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門或領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，有的由單位負(fù)責(zé)人提交集體討論決定后將公款出借，有的由單位負(fù)責(zé)人決定出借后再經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體追認(rèn)。需要注意的是，有意見認(rèn)為，只要挪用人未按程序由決策機(jī)構(gòu)作出決定而是擅自做主出借公款的，都屬于以借用為形式實(shí)施的挪用公款行為。對(duì)此筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)值得商榷。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在決策過(guò)程中還存在大量不規(guī)范問題，有的單位實(shí)際上主要是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人拍板決策，但不能因此將決策者的一切決定都視為其個(gè)人決定，對(duì)那些出于為單位獲取利益的決定，盡管有時(shí)違反了決策程序，也不宜視為個(gè)人行為。
二是財(cái)務(wù)借款手續(xù)不同。挪用公款行為多數(shù)沒有任何手續(xù)和字據(jù)，有的雖然有字據(jù)但并非是經(jīng)合法途徑形成的字據(jù)，如偽造借貸合同、個(gè)人私自撰寫借條等，均不是真實(shí)意義上的借款手續(xù);借用公款一般履行了合法手續(xù)，簽訂借貸協(xié)議，并在財(cái)務(wù)賬目上體現(xiàn)，有的還明確借款具有抵押擔(dān)保，公款的使用人與所有人之間建立起了有效的借貸關(guān)系。
三是行為是否公開不同。挪用公款具有隱秘性、不公開性，系行為人秘密私自將公款挪作他用;借用公款一般在單位內(nèi)部一定范圍內(nèi)公開，取得了公款所有者的同意。
利益歸屬不同
挪用公款一般是出于謀取私利的目的,即行為人通過(guò)取得公款的使用權(quán)，從中取得經(jīng)濟(jì)上的利益或者其他好處，利益歸屬于挪用者、使用者個(gè)人;借用公款一般是為單位進(jìn)行創(chuàng)收，為職工謀取福利或者解決職工生活困難等，利益歸屬于單位。