所謂“小官大貪”，主要是指級別不高的公職人員涉及重大貪腐案件的現(xiàn)象。近年來，隨著中央和省、州（市）各級對基層扶持政策的增多，下達到基層的各種資金、項目款越來越多，基層干部腐敗案件頻發(fā)，而其中又“小官大貪”案例居多。“小官大貪”案件不僅涉案金額讓人觸目驚心，其腐敗的性質及造成的影響十分惡劣。“小官大貪”案件的頻繁發(fā)生，一方面反映出現(xiàn)階段反腐倡廉工作力度在不斷加大，而另一方面也充分暴露出當前基層干部監(jiān)督管理方面的漏洞和不足，需要我們認真加以分析和思考，采取必要措施進行積極防范和有效治理。對此，筆者也作了一些分析和思考，想借用中醫(yī)手法“望、聞、問、切”，給“小官大貪”來一次會診，為醫(yī)治“小官大貪”開方下藥。
一、“小官大貪”的“癥狀”
從涉案人員的身份特征、作案手法及心理動機分析，“小官大貪”主要有以下特點，即所謂“癥狀”。
（一）職低權重，易發(fā)高發(fā)?；鶎印靶」佟彪m然級別不高，但是崗位特殊，大多是單位管錢、管物、管事的實權人物，經(jīng)手大量項目資金，掌握著部門“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）的初始分配權、具體事務的發(fā)言權和決定權，個人自由裁量的權力較大，一旦放松自我約束，或者監(jiān)督制約跟不上，就很容易形成巨腐。放眼全國，“小官大貪”案例屢見不鮮，如：佛山市禪城原區(qū)委常委鄭年勝、日照市出入境檢疫局原黨組書記李華森、郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪的貪腐金額均在億元以上。較為典型的還有：遼寧撫順市順城區(qū)國土資源局原局長羅亞平，論級別僅是一個科級干部，短短幾年就斂財6000多萬元，被稱為“級別最低、數(shù)額最大、手段最惡劣”的女貪官。從近年來各地通報的案件信息分析，當前，“小官大貪”案件明顯具有涉案人員職務越來越低，涉案金額卻越來越大的特點。
（二）官小膽大，肆意妄為。就當前而言，作為基層干部，一方面要接受國家法律法規(guī)、黨紀政紀和單位規(guī)章制度的多重約束，另一方面還要接受干部群眾和社會輿論的監(jiān)督，在這種情況下，還敢于頂風作案，在根本上與其個人的貪婪和肆意妄為是分不開的。許多違紀違法的基層干部往往都是因為嘗到甜頭沒有發(fā)案，便放大膽子，鋌而走險，最終一步步滑向腐敗的深淵。
（三）行為隱蔽，積小成大。一些基層干部由于職位和級別不高，加之平時生活也比較簡樸，因此，從外在表現(xiàn)上不容易引起別人注視。還有一些人是業(yè)務人員出生，長期在一個崗位上摸爬滾打，懂業(yè)務、懂政策，也深諳鉆政策法規(guī)空子的門道，因此也容易躲避監(jiān)督和約束。由于行為隱蔽性強，通過漸進積累式的“小貪”，最終逐步演變成為“大腐”。
（四）問題突出，性質惡劣。“小官大貪”案件絕大多數(shù)發(fā)生在土地資源開發(fā)利用、支農(nóng)惠農(nóng)政策性補貼、社會事業(yè)發(fā)展、市政基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護等領域，問題相對集中和突出，以貪污受賄案居多，其行為要么侵害國家集體財產(chǎn)，要么損害群眾利益，其性質和后果往往較為嚴重，社會影響極壞。
（五）案情復雜，根治困難?！靶」佟遍L期扎根基層，甚至權傾一方，關系網(wǎng)錯綜復雜，有的“小官”背后往往存在一大批既得利益者或利益集團，甚至一些級別較高的官員或者涉黑勢力也在背后充當保護傘，因此“小官大貪”多數(shù)伴隨“群蛀”現(xiàn)象，案情往往錯綜復雜，查辦和根治難度較大。
二、“小官大貪”的“脈理”及“病因”
“小官大貪”有一個共同的特點，就是它的形成既有自身的主體原因，也有其它方面的客觀因素。
（一）主體原因
1.理想信念不堅定，宗旨意識薄弱。西方不良思潮的影響和侵蝕是滋生“小官大貪”的社會思想根源。在市場經(jīng)濟浪潮的蕩滌下，由于受西方不良思潮的影響和侵蝕，一些黨員領導干部放棄了對世界觀的改造，放松黨性修養(yǎng)和鍛煉，放松了對自身的要求，在金錢、官位、名利的誘惑下，理想信念動搖，心理扭曲失衡，世界觀和人生觀發(fā)生錯位，萌生了特權觀念和享樂思想，將人民賦予的權力作為為自己謀取私利的籌碼，出現(xiàn)了“只講實惠，不講理想；只講索取，不講奉獻；只講錢財，不講原則”等現(xiàn)象，這是誘發(fā)腐敗的主要動因。
2.日常學習不重視，法紀意識淡薄?；鶎痈刹刻幵诟墒聞?chuàng)業(yè)的第一線，政務性、事務性工作往往都比較繁雜，平時很少有集中學習的時間和條件，如果長期放松學習，就會導致法紀意識弱化、疲軟，拒腐防變免疫力、抵抗力下降，很難經(jīng)受得往糖衣炮彈的襲擊。從很多“小官大貪”的典型案例中我們可以看出，就是因為平時放松學習，目無法紀，心無畏懼，“小官”們面對物質和經(jīng)濟利益誘惑不能保持警惕、保持操守，更沒有慎獨慎微，最終成為了讓人民唾棄的腐敗分子，葬送了自己美好的人生。
3.自身素質不過硬，個人修養(yǎng)缺失。從多數(shù)發(fā)案“小官”的個人成長經(jīng)歷和從政過程分析，他們之所以演變成為“大貪”，一方面是缺少扎實的政治思想基礎，導致世界觀、人生觀、價值觀偏移；另一方面是黨性修養(yǎng)缺失，造成自我控制能力差，抵不住誘惑，經(jīng)不住考驗，莫視法律，無視監(jiān)督，最終走上了違紀違法道路。
4.存在失衡心態(tài)和僥幸心理。思想是行為的先導。當前社會上有很多人諂富驕貧，把人生的目標定位在對物欲的追求上，私欲膨脹，價值取向偏移，扭曲心理不斷惡化，這是導致小官腐敗的直接內在動因?；鶎痈刹繑?shù)量龐大，提拔空間相對較小，競爭激烈，少數(shù)人眼看年齡漸大，政治前途渺茫，于是產(chǎn)生了“貪一把”的念頭。這種“臨界”危機感，對實施貪腐行為起著極其重要的催化作用?！靶」佟敝匝葑?yōu)椤按筘潯?，還有一個重要的因素，就是僥幸心理。“小官”為了站穩(wěn)腳跟，往往會趨炎附勢、攀龍附鳳，誤認為倚仗“靠山”權力庇護和“關系網(wǎng)”保護，可以逃脫法紀追究，在這種心理的推動下，其腐敗行為往往會變本加厲。
（二）客觀因素
1.體制機制不完善，權利過于集中且放大，是“小官大貪”形成的物質基礎。一是體制機制不健全導致基層權力過于集中，給濫用權力者留下了空子。在基層，一個小干部或者一般辦事人員就有可能掌管從審核、批準到最終拍板的決定權和處分權，如果缺少必要的監(jiān)督和制約，極其容易導致權力濫用。二是監(jiān)督制約體系不完善，造成少數(shù)基層干部權力無限放大，為“小貪”變“大腐”創(chuàng)造了條件。從近年來通報的“小官大貪”案件不難發(fā)現(xiàn)，涉案官員雖然職務不高，但大多掌握人事管理權、物資分配權或項目審批權等極具“含金量”的權力，由于缺少有效制約和監(jiān)督，“一言堂”現(xiàn)象突出，“人治”多于法制情況普遍存在，成為滋生“小官大貪”的土壤和溫床。三是權力運行程序不規(guī)范。權力運行過程不透明、缺少相對方參與、權力行使者有時會無視規(guī)范程序，或改變程序，或減免程序，甚至會為了自身利益而自設程序，這些都為暗箱操作、權力尋租打開了方便之門。
2.源頭防范不足，日常監(jiān)管乏力，是“小官大貪”形成的直接推手。當前，在源頭監(jiān)管上，我們主要采取內部監(jiān)管為主，容易造成利益關系固化。有的監(jiān)管者抹不開“人情面”，只是“旁敲側擊”、“點到即止”，沒有拿出強硬姿態(tài)，監(jiān)管缺乏威懾力。一些單位或主管部門只是籠統(tǒng)的制定或提出一些原則性的要求，對具體崗位存在的廉政風險認識不清、重視不夠，缺乏可操作性的監(jiān)督舉措，造成監(jiān)管制度虛化、弱化。在監(jiān)督機制的設置以及監(jiān)督力量的投入方面，有時候存在認識誤區(qū)：位高權重的“大人物”是重點監(jiān)督對象，位卑權輕的“小人物”則可以選擇性忽視，這種“抓大放小”的做法容易形成監(jiān)督盲區(qū)，使懲治腐敗的震懾力大打折扣，導致一些小官存有僥幸心理，激蕩起“小人物”濫用權力的漣漪。
3.重要崗位輪換交流少，苗頭性、傾向性問題處理不及時，是“小官大貪”形成的又一“幫兇”。在基層，有的關鍵崗位受編制、專業(yè)技術性等因素制約，沒有及時補充新鮮“血液”，長期無法進行輪換，以致一些“小官”在一個地方或一個崗位上腐敗多年也無人知道。在查處打擊方面，一直以來，查辦大要案成為反腐主線，監(jiān)督打擊的重點是一些位高權重的官員，尤其是“一把手”，而對“小官”放松監(jiān)管，即使發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，也沒能做到早提醒、早處理，致使這些“小官”在反腐敗的“空隙”中“來往穿梭”，長期處于行政監(jiān)督和群眾輿論監(jiān)督的末梢和盲區(qū)，并逐步養(yǎng)肥養(yǎng)大，最終演變?yōu)椤按筘潯薄?
三、“小官大貪”的治療處方
防治“小官大貪”，必須從制度上、管理上、源頭上多管齊下，既要扎緊制度“籬笆”，又要堵塞管理漏洞，還要強化源頭治理，只要這樣，才能確保“小權力”公開透明運行，讓“小官”不再演變成為“大貪”。
（一）加強教育，從主體改造入手，進一步筑牢基層干部思想道德防線，實現(xiàn)源頭防腐。
運用各種形式和陣地加強理想信念、公仆意識、奉獻精神和法治觀念教育，加大對優(yōu)秀典型基層干部的宣傳力度，充分發(fā)揮榜樣作用和示范效應，不斷增進基層干部的工作榮譽感、人生價值感、事業(yè)成就感和社會認同感。組織開展體驗式警示教育，選派基層干部參觀警示教育基地、參與辦案陪護工作，親身體驗和感受失足犯錯給本人和家庭帶來的嚴重后果，讓他們對手中權力多一些理性的分析和思考，在心中筑起一道堅固的思想道德防線，自覺增強法紀意識和自身約束能力，做到“不想腐”，從而阻斷不正之風和腐敗滋生的通道，實現(xiàn)源頭防腐。
（二）扎緊“籬笆”，用制度規(guī)范權力運行，進一步堵塞體制機制漏洞和風險，實現(xiàn)制度糾腐。
1. 建立健全基層權力運行管理的各項制度，確保權力公開透明運行。要在堅持民主集中制、“三重一大”事項集體研究決策、重大事項主要領導末位表態(tài)、村級事務一事一議等現(xiàn)行制度的基礎上，繼續(xù)建立并擴大基層民主決策機制，推進民主決策。另一方面，要建立和完善基層干部權力運行監(jiān)督機制，切實做好縣級部門紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)督工作，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委力量，切實發(fā)揮村務監(jiān)督委員會職能，繼續(xù)完善村級財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理等制度，實現(xiàn)監(jiān)督制約“無縫隙”、“全覆蓋”，將基層干部行使權力的行為約束在各個方面的監(jiān)督之下。同時，健全完善公開、公平、公正的用人機制，讓德才兼?zhèn)?、能干肯干的老實人得到重用，讓投機鉆營者無機可乘，真正形成風清氣正、廣以服眾的正確用人導向。
2.全面深化基層行政體制改革，及時封堵體制機制漏洞。加強重點崗位干部交流。進一步建立健全“管采分離”、“管審分離”、“管辦分離”制度，實現(xiàn)權力的有效分解和平衡，將集中于一個人的權力分解為幾個人共同行使，避免因權力壟斷滋生腐敗問題。大力推動重點領域和關鍵崗位干部定期交流，打破固化的利益關系，割斷違法亂紀的利益鏈條，鏟除“小官”弄權的土壤。適當增加地方特別是基層單位非領導職務的比例，切實推進縣及縣以下機關工作人員職務與職級并行的晉升制度，統(tǒng)籌兼顧晉升提拔激勵、工資職級激勵、福利待遇激勵、榮譽名譽激勵等多種激勵手段，提升基層干部隊伍活力。
3.加強廉政風險防控管理，強化廉政風險預防。對重點部門、重點崗位、重點人員和重大項目建設，加強廉政風險防控管理，做到預防在前。規(guī)范權力運行流程，推進政務公開，向社會公布權力清單，壓縮官員利用信息不對稱優(yōu)勢借機謀取利益的空間，防止權力過分集中、易于濫用和暗箱操作，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約、又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。
（三）嚴格監(jiān)督，把紀律和規(guī)矩挺在前沿，持之以恒強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，實現(xiàn)管理治腐。
1.強化日常監(jiān)督執(zhí)紀，把紀律和規(guī)矩挺在反腐最前沿。一要暢通信訪舉報渠道，積極依靠群眾力量，實現(xiàn)全方位、常態(tài)化監(jiān)督。通過設立舉報電話、網(wǎng)絡郵件等，讓群眾能夠直接主動地參與到監(jiān)督中來。利用媒體、網(wǎng)絡的強大優(yōu)勢，形成壓力，加強社會監(jiān)督，“逼”著基層干部清正廉潔。二要強化日常監(jiān)督執(zhí)紀，堅持抓早抓小，管好黨員干部的平時和“第一次”，糾正黨員干部的“小毛病”、“小問題”，經(jīng)常性、有針對性地開展約談，讓“咬耳朵”、“扯袖子”成為常態(tài)。充分運用黨紀政紀處分手段剎風肅紀，及時解決苗頭性、傾向性問題，把紀律和規(guī)矩挺起來、嚴起來，不斷強化基層干部的紀律紅線意識，靠紀律和規(guī)矩解決突出問題，在法律面前筑起一道堅固的紀律防線，防止黨員干部由違紀滑向違法。
2.加大懲治腐敗力度，把零容忍態(tài)度體現(xiàn)于全面執(zhí)紀中。充分重視“小官”的腐敗問題，堅持有腐必反,“小腐大腐”一齊反。發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計、司法等部門合力，及時查處基層干部違法違紀行為，重點查辦基層干部在農(nóng)民建房中違規(guī)批地、在辦證中吃拿卡要、在強農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行中弄虛作假、侵占村集體資產(chǎn)等問題，對基層干部違法亂紀行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決查處，毫不手軟。通過查辦案件，加大對濫用權力者的追究力度和曝光力度，嚴厲懲處腐敗分子，讓基層干部群體“不敢腐”。
3.加強巡視監(jiān)督，有效發(fā)揮治本功能。用好巡視利劍，堅持巡視監(jiān)督下沉一級、延伸到村，讓巡視監(jiān)督由點成線、由線成面。堅持劍指問題，盯緊整改落實，立足發(fā)現(xiàn)問題早解決，有效防止“小官大貪”案件頻繁發(fā)生，堅決遏制“小官大貪”腐敗蔓延勢頭。（劉潤瑩）