監(jiān)督是決策和執(zhí)行的保障。近年來，普洱市探索了以聯(lián)合監(jiān)督為代表的監(jiān)督機制和理念創(chuàng)新，以實踐檢驗證明了聯(lián)合監(jiān)督的制度魅力和工作優(yōu)勢。
一、聯(lián)合監(jiān)督的基本概念和內(nèi)涵
聯(lián)合監(jiān)督是指兩個及兩個以上的監(jiān)督主體，以協(xié)議、方案或者達成一致意見的方式，將各自掌握和擁有的監(jiān)督要素進行方向、功能、資源上的集成，協(xié)同開展監(jiān)督的過程。在現(xiàn)代社會，由于社會分工的日益精細化、離散化，以及出于分權(quán)制約的考慮，任何一個監(jiān)督主體都不可能掌握和擁有監(jiān)督的全部要素。與此同時，監(jiān)督過程的日益專業(yè)復(fù)雜，使得進行精準有效監(jiān)督的難度和成本越來越高。繼續(xù)試圖孤立地由單一主體進行全部全程監(jiān)督，很顯然是不現(xiàn)實、不經(jīng)濟的。監(jiān)督從原有的專業(yè)化分權(quán)分立，走向跨專業(yè)跨部門跨單位的聯(lián)合，也就成為了一種必然。這也是當前我國國家治理結(jié)構(gòu)和方法論發(fā)展的總體趨勢。同樣，國際上，在一些重大問題和事項處理，有相關(guān)單位協(xié)同不同組織，邀請相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，共同開展聯(lián)合調(diào)查和監(jiān)督早已成為一種常態(tài)。如近期，美國紐約州、馬薩諸塞州總檢察長協(xié)同有關(guān)專家就“Facebook數(shù)據(jù)丑聞”事件開展了聯(lián)合調(diào)查。在敘利亞化武問題上，俄羅斯等國也相繼提出了由聯(lián)合國主導(dǎo)成立聯(lián)合調(diào)查團的調(diào)查方案。以聯(lián)合的方式開展調(diào)查或監(jiān)督，對于集中力量辦大事，互通有無，形成優(yōu)勢互補，節(jié)約監(jiān)督資源，提高監(jiān)督質(zhì)量和水平都有著非常重要的作用。
從表面上看，聯(lián)合監(jiān)督是機構(gòu)和人的集合，是以主體、資源、信息掌握上的數(shù)量級增長帶動監(jiān)督能力水平的提升從而實現(xiàn)監(jiān)督效率和質(zhì)量上的增長，也就是實現(xiàn)“1＋1等于2”的監(jiān)督實效。但實際上，在社會科學(xué)實踐中，特別是在經(jīng)濟和社會管理領(lǐng)域，參與主體數(shù)量的增長和資源投入的增多往往與結(jié)果無關(guān)，與能力和水平無關(guān)，甚至有時候呈反比的怪異狀態(tài)。單純的監(jiān)督主體、資源、信息數(shù)量增長并不必然等于良好的監(jiān)督結(jié)果，更不代表任何監(jiān)督能力指標水平的提升。在通常情況下，1＋1小于1，甚至為負，都將被視為聯(lián)合監(jiān)督的一種態(tài)度和可以容忍的數(shù)值范圍內(nèi)。在我國的社會管理生活中，無論是現(xiàn)在還是過去，均不乏多部門聯(lián)合監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法的案例，特別是環(huán)境污染領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，工商、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門同時出動，進行聯(lián)合執(zhí)法的事例舉不勝舉。但是，對于此類聯(lián)合，多數(shù)情況下除了聲勢規(guī)模浩大以消弭事件、責(zé)任主體眾多以分解責(zé)任的作用而外，實踐早已定論，在此不再論述。
聯(lián)合不是簡單的1＋1，也不是一＋就靈。特別是在當前互聯(lián)網(wǎng)＋、共享經(jīng)濟的熱潮下，更應(yīng)當對任何聯(lián)合監(jiān)督的倡議和倡導(dǎo)，對任何聯(lián)合的提法、做法保持足夠的警惕。聯(lián)合是一項系統(tǒng)性工程，聯(lián)合是一項精密管理科學(xué)，聯(lián)合監(jiān)督不僅需要聯(lián)合，更需要聯(lián)合后的融合化合再反應(yīng)。如何進行事前充分的調(diào)研；如何有選擇性的進行按需聯(lián)合；如何快速打破部門和單位的壁壘，融聯(lián)合后的職能、資源、信息等為一爐；如何快速統(tǒng)一思想認識，凝聚力量，化各種東向西顧的想法和南轅北轍的力量于一身，最大限度減少互為掣肘、相互推諉的內(nèi)耗；如何建立有效督促檢查和執(zhí)行機制，甚至制度化成果，鞏固聯(lián)合監(jiān)督后的效果等等，都是聯(lián)合監(jiān)督從一開始就應(yīng)當要探索、研究和解決的問題。這是一個監(jiān)督信息爆炸和監(jiān)督觸角無處不在的時代，這是一個監(jiān)督需要智慧和信心的時代，如何通過聯(lián)合，讓觸角長成細密的網(wǎng)格，在無限的信息流中精準捕獲有限的監(jiān)督點，是新時代聯(lián)合監(jiān)督的重要使命和命題。
二、聯(lián)合監(jiān)督的普洱實踐與探索
（一）充分調(diào)研，試水聯(lián)合
黨的十九大報告指出，“要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。”如何充分行使表達權(quán)，保障參與權(quán)，捍衛(wèi)知情權(quán)，落實監(jiān)督權(quán)，是人們關(guān)注的焦點。從落實監(jiān)督權(quán)角度來看，人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和紀委專責(zé)監(jiān)督是目前我國監(jiān)督體系中三種重要的監(jiān)督形式，這三種范疇的監(jiān)督在新形勢下已經(jīng)從原來的“各自為政”發(fā)展到如今互補互動的探索，這是新時代發(fā)展的需要，也是它們自身發(fā)展的要求。
在2016年，普洱市紀委率先提出“聯(lián)合監(jiān)督”的概念，并積極協(xié)調(diào)市人大、市政協(xié)于2016年上半年付諸實踐。在此過程中，市人大、市政協(xié)和市紀委分別開展了兩次聯(lián)合監(jiān)督檢查：市人大、市紀委就市中心城區(qū)河道環(huán)境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)項目以及對思茅區(qū)、孟連縣村務(wù)監(jiān)督委員會履職情況進行聯(lián)合監(jiān)督檢查；市政協(xié)、市紀委就全市2016年交通、水利、移民等重大項目情況進行聯(lián)合監(jiān)督檢查。兩個檢查組分別提交了檢查報告，草擬了《普洱市人大常委會辦公室和中共普洱市紀委辦公室關(guān)于開展聯(lián)合監(jiān)督工作的意見》以及《普洱市政協(xié)和市紀委關(guān)于強化協(xié)商合作促進民主監(jiān)督工作意見》。
為進一步統(tǒng)一思想，加強協(xié)作，市人大、市政協(xié)、市紀委決定研究出臺《建立市級層面聯(lián)合監(jiān)督工作機制的意見》。為此，由市人大、市政協(xié)和市紀委組成的調(diào)研組，于2016年11月21至12月2日先后赴墨江、景東、景谷、瀾滄、孟連等5縣，就加強和改進監(jiān)督工作方式進行調(diào)研。市調(diào)研組帶著問題出發(fā)，集思廣益，與縣級一起積極思考，大膽探索。在探討“建立聯(lián)合監(jiān)督工作機制的必要性和可行性，明確聯(lián)合監(jiān)督的重點內(nèi)容、組織實施、方法步驟、成果運用，建立工作聯(lián)系機制、信息共享機制、聯(lián)合檢查機制、評議工作聯(lián)動機制和問題線索移送機制”等方面達成共識。
在此過程中，市人大、市政協(xié)和市紀委始終沒有放棄初衷，堅持在繼承中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中發(fā)展，使這一監(jiān)督形式逐步規(guī)范并“固化”下來。
2017年4月27日，為確保聯(lián)合監(jiān)督工作有組織、按程序、有成效，《普洱市委關(guān)于建立市人大常委會市政協(xié)市紀委聯(lián)合監(jiān)督工作機制的意見（試行）》制定出臺，對聯(lián)合監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序和監(jiān)督范圍進行了規(guī)范。這被認為是推動人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、紀委專責(zé)監(jiān)督三方資源整合、力量互借、成果共享，以實際行動彰顯反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的態(tài)度、立場和決心的創(chuàng)新舉措。
此外，市人大、市政協(xié)和市紀委通過成立聯(lián)合監(jiān)督工作組，由市人大常委會、市政協(xié)、市紀委分別提出聯(lián)合監(jiān)督的議題，具體方案報聯(lián)席會議審定后組織實施，重大監(jiān)督項目需報請市委同意后實施。明確了聯(lián)合監(jiān)督的組織實施和方法步驟，規(guī)范監(jiān)督在“制度的籠子中運行”，確保人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、紀委專責(zé)監(jiān)督依法依規(guī)，各司其責(zé)，協(xié)作配合，做到不越位、不缺位。
在明確聯(lián)合監(jiān)督的重點上，十分注重挖掘監(jiān)督的“深”度，聯(lián)合監(jiān)督內(nèi)容聚焦貫徹黨的路線方針政策和省、市決策部署及落實全面從嚴治黨情況；執(zhí)行中央八項規(guī)定精神，改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾情況；落實利民惠民政策、推進民生工程、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)情況以及各級各部門國家機關(guān)工作人員依法從政、廉潔履職、勤政高效等情況。旨在進一步增強“四個意識”，踐行“四種形態(tài)”，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)，為普洱決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)追趕跨越、綠色崛起提供有力保障。
為拓寬聯(lián)合監(jiān)督的“廣”度，通過細化工作聯(lián)系、信息共享、聯(lián)合檢查、評議工作聯(lián)動和問題線索移送五個機制，充分發(fā)揮了市人大、市政協(xié)“千里眼”“順風(fēng)耳”的作用和市紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的主責(zé)主業(yè)，拓寬監(jiān)督范圍，落實專人負責(zé)，明確職能職責(zé)，壓實監(jiān)督責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力。同時，市人大、市政協(xié)、市紀委分別明確1名分管領(lǐng)導(dǎo)和1名工作人員，負責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)系監(jiān)督工作，每半年至少召開1次聯(lián)席會議，共同研究聯(lián)合監(jiān)督事宜，確定年度工作重點，協(xié)調(diào)解決實際問題，確保聯(lián)合監(jiān)督有機構(gòu)管理、有人員落實、有職責(zé)明確。
除此之外，聯(lián)合監(jiān)督工作組明確規(guī)定市人大常委會、市政協(xié)、市紀委每年選擇3件群眾反映強烈、具有代表性的個案和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的特定問題適時開展聯(lián)合檢查，延伸檢查范圍，增強監(jiān)督實效。市人大常委會和市政協(xié)將檢查、調(diào)研、視察、評議等監(jiān)督工作以及處理群眾信訪工作中發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索及時移交市紀委和相關(guān)部門處理；市紀委要對市人大代表和市政協(xié)委員提出的建議、意見、批評、質(zhì)詢、議案、提案中涉及黨員干部涉嫌違紀問題進行認真調(diào)查，辦理回復(fù)，對違反黨紀政紀、損害群眾利益的人和事進行嚴肅處理。
聯(lián)合監(jiān)督并不是走過場，在此過程中，聯(lián)合監(jiān)督工作組十分注重成果運用，明確規(guī)定將聯(lián)合監(jiān)督結(jié)果和整改落實情況作為干部選拔任用、干部年度考核、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核和獎勵懲處等工作的重要依據(jù)，確保聯(lián)合監(jiān)督的“硬”度。這個看似平常的事例涉及到監(jiān)督體系中的三個具體概念，即人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和紀委專責(zé)監(jiān)督，也讓我們看到了三者之間的有效互動。
（二）優(yōu)勢互補，互動相融
開展聯(lián)合監(jiān)督工作，不可能單靠人大、政協(xié)或紀委其中哪一家“剃頭挑子一頭熱”，要真正讓聯(lián)合監(jiān)督充分發(fā)揮作用，重在“互動相融”。
人大監(jiān)督作為我國的法定監(jiān)督形式，具有民主性、全局性、權(quán)威性、強制性和規(guī)范性等鮮明特點。人大監(jiān)督體現(xiàn)的是人民的監(jiān)督，因而最有利于直接反映人民的訴求和主張，維護廣大人民的切身利益，體現(xiàn)社會主義民主的本質(zhì)要求；與司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等監(jiān)督手段不同，人大監(jiān)督是對行政和司法權(quán)力的監(jiān)督，是緊緊圍繞黨和國家工作中心而進行的全局性的監(jiān)督，體現(xiàn)人民根本利益和重要關(guān)切；由于人大監(jiān)督是國家權(quán)力機關(guān)代表人民進行的監(jiān)督，其行使的是人民的權(quán)力，因此人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，具有權(quán)威性；人大及其常委會的監(jiān)督，是國家意志的體現(xiàn)并由國家強制力保證實施，被監(jiān)督機關(guān)必須接受，帶有很大的強制性；人大的監(jiān)督具有嚴格規(guī)范的程序，如聽取工作報告、詢問、質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督手段都有明確的法律程序，必須依法依規(guī)按程序進行。
政協(xié)的民主監(jiān)督是一種非權(quán)力性的監(jiān)督，是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行和國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過向黨委和政府提出建議案；提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等形式進行的監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督這種監(jiān)督融黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督于一體，其特點是聯(lián)系廣泛、人才薈萃、視野寬闊、方式多樣，監(jiān)督的針對性、時效性、科學(xué)性比較強，反應(yīng)較快。
紀檢監(jiān)察機關(guān)的專責(zé)監(jiān)督主要是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。紀委開展的監(jiān)督是對權(quán)力運行的一種制衡，屬于剛性監(jiān)督，具有教育、監(jiān)督、保護、懲處的功能，其監(jiān)督結(jié)果具有很強的威懾力、強制力和執(zhí)行力。
充分利用三方優(yōu)勢，可以形成內(nèi)外結(jié)合、縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局，既可以發(fā)揮人大監(jiān)督的嚴肅性，又可以實現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的多樣性，更可以讓紀委專責(zé)監(jiān)督真正落到實處，符合當前監(jiān)督體制多點覆蓋、定點處理這樣的一個發(fā)展態(tài)勢，也可以精準發(fā)力、精確監(jiān)督，確保言為民所建、計為民所謀、策為民所獻、紀為民所執(zhí)。
經(jīng)過精心探索，普洱市人大、市政協(xié)、市紀委開展聯(lián)合監(jiān)督的“融合”之路越走越寬：
2016年6月市人大和市紀委組成的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作組對普洱中心城區(qū)河道環(huán)境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)、村務(wù)監(jiān)督委員會履職情況開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問題10項，提出整改意見建議12條。
2016年6月24日至7月14日市政協(xié)和市紀委組成的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作組對全市交通、水利、移民等18個重大項目建設(shè)情況開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問題7項，提出整改措施建議6條。
2017年5月4日至6月3日，市人大、市政協(xié)、市紀委組成聯(lián)合監(jiān)督組，對市法院、市檢察院、市公安局、市公安邊防支隊、市公安消防支隊、市公安交警支隊、武警普洱市支隊、武警市森林支隊、路橋三公司、人民財產(chǎn)保險普洱分公司、太平洋財產(chǎn)保險普洱中心支公司、太平洋人壽保險普洱中心支公司、陽光財產(chǎn)保險股份普洱中心支公司、人民健康保險股份普洱中心支公司、大地財產(chǎn)保險普洱中心支公司、平安財產(chǎn)保險公司普洱中心公司等16個簽訂目標責(zé)任書的責(zé)任單位進行實地督查，督查中發(fā)現(xiàn)問題39項，登記督查記錄表16份，對4個單位部門提醒談話11人次，有4個單位部門4人次被約談。
2017年11月2日至11月7日，市人大、市政協(xié)、市紀委組成脫貧攻堅聯(lián)合監(jiān)督第一工作組，對寧洱哈尼族彝族自治縣開展脫貧攻堅工作情況進行聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問題7項，提出整改措施建議6條。
2017年11月6日至11月10日，市人大、市政協(xié)、市紀委組成脫貧攻堅聯(lián)合監(jiān)督第二工作組，對鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣脫貧攻堅工作開展情況進行聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問題5項，提出整改措施建議5條。
（三）總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)完善
聯(lián)合監(jiān)督，是新形勢下普洱市創(chuàng)新開展的一種監(jiān)督嘗試，全省、全國尚處于探索階段，沒有經(jīng)驗可以借鑒。要做好這項工作，實現(xiàn)人大、政協(xié)和紀委聯(lián)合監(jiān)督的有效互動，必須要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞中心、服務(wù)大局，把握關(guān)鍵、增進實效。同時，人大、政協(xié)和紀委也必須積極溝通情況，建立起互動工作機制，讓三者的結(jié)合有章可循，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成監(jiān)督合力。
一是工作互動，聯(lián)合監(jiān)督。結(jié)合全市工作重點、熱點、難點工作以及群眾反映強烈的突出問題，可以組織人大、政協(xié)和紀委的專業(yè)人才，在充分論證的基礎(chǔ)上，確定專門課題，聯(lián)合組織開展專題調(diào)研和視察，特別是對各級黨組織貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和重大決策部署，各級行政機關(guān)遵守法律法規(guī)、人大及其常委會做出的決議決定以及政府的決定命令，各級各部門改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾、開展“三重一大”工作以及落實惠民政策、推進民生工程、糾正不正之風(fēng)等方面開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，進行分析研究和預(yù)警，及時提出有質(zhì)量、有針對性的建議對策；建立作風(fēng)紀律監(jiān)督員選聘制度，從人大代表、政協(xié)委員等人員中選聘公道正派、參政議政能力強、熱心黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)監(jiān)督工作的人員，充分參與作風(fēng)監(jiān)督。如景谷傣族彝族自治縣就通過選聘作風(fēng)監(jiān)督員參與作風(fēng)監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)并處理了違反作風(fēng)紀律的15名公職人員，取到了良好的監(jiān)督效果。
二是信息互通，資源共享。紀委在起草全委會工作報告、出臺反腐倡廉重要制度文件、確定年度監(jiān)督檢查重點項目等重大決策部署前，可通過召開座談會、個別座談、發(fā)送信函等方式，廣泛征求人大常委會、政協(xié)委員會意見建議，并定期或適時通報反腐倡廉建設(shè)推進情況和重大專項工作開展情況；人大常委會、政協(xié)委員會在開展的檢查、視察、調(diào)研、評議以及處理群眾信訪等工作中，對收集到的違紀違法線索以及對反腐倡廉建設(shè)的意見建議，應(yīng)及時向紀委轉(zhuǎn)送或通報，紀委認真研究、充分采納、及時辦理并回復(fù)情況。如2017年以來，普洱市積極探索加強三方溝通協(xié)作的途徑和方法，建立了市人大市政協(xié)市紀委聯(lián)席會議制度，通過定期召開聯(lián)席會議，通報聯(lián)合監(jiān)督相關(guān)情況，審核聯(lián)合監(jiān)督議題，搭建起市人大、市政協(xié)、市紀委等部門加強協(xié)調(diào)配合的溝通平臺，實現(xiàn)信息互通、工作互動，促進主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的深度融合，日常監(jiān)督、重點監(jiān)督和關(guān)鍵節(jié)點監(jiān)督的有機結(jié)合，有效拓展了工作視野，加強了聯(lián)合互動，提升了監(jiān)督能力。
三是力量互借，結(jié)果共用。紀委開展的反腐倡廉重大工作，如黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)評議、信訪舉報調(diào)查處理、違紀違法案件辦理等，根據(jù)工作需要，可以吸納人大代表、政協(xié)委員參與，拓寬和提升監(jiān)督的廣泛性、實效性；人大常委會、政協(xié)委員會交辦的反腐倡廉建設(shè)相關(guān)議案、提案、建議、質(zhì)詢、批評、意見等，屬紀檢監(jiān)察機關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的，由紀委認真辦理并及時回復(fù)；按規(guī)定由相關(guān)部門辦理的，由紀委會同黨委政府督查室等部門督促落實，對在聯(lián)合監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，由三方領(lǐng)導(dǎo)共同研究，根據(jù)職能職責(zé)分別牽頭處理或督促辦理，對不認真、不及時辦理造成不良影響或嚴重后果的，按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。如景谷縣就建立了聯(lián)合評議制度，每屆任期內(nèi)，由縣人大聯(lián)合縣紀委，對縣人民代表大會選舉和縣人大常委會任命的“一府兩院”及政府組成部門的工作人員進行述職評議，對在評議中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題，嚴肅進行處理，縣政協(xié)組織的重點建設(shè)項目調(diào)研和民主評議，縣紀委監(jiān)察局積極參與，加強調(diào)研結(jié)果和評議成果的運用，有效拓展了工作視野，加強了聯(lián)合互動，提升了監(jiān)督能力。
人大的監(jiān)督是層次最高、最具權(quán)威性的監(jiān)督，政協(xié)的監(jiān)督是覆蓋面最廣、方式最多樣的監(jiān)督，紀委的監(jiān)督是最具威懾力、強制力的監(jiān)督，三者的巧妙互動，不僅能夠大大提升聯(lián)合監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性，更將開辟新形勢下法律監(jiān)督、民主監(jiān)督和專責(zé)監(jiān)督的新途徑和新方式。因此，促進人大、政協(xié)和紀委監(jiān)督真正有效地互動，無論對于監(jiān)督工作的開展，還是對于人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的全力運行機制，意義都是重大的。在今后的聯(lián)合監(jiān)督過程中，更要注意加強三者的互相溝通協(xié)調(diào)，在橫向上拓展，在縱向上延伸，促進社會主義監(jiān)督體系不斷完善，努力構(gòu)筑監(jiān)督合力，拓寬監(jiān)督渠道，通過卓有成效的監(jiān)督，更好地為改革發(fā)展穩(wěn)定大局服務(wù)。
三、進一步開展聯(lián)合監(jiān)督需要注意的問題
（一）范圍拓展問題
受職責(zé)法定原則的影響，聯(lián)合監(jiān)督的“廣度”與“深度”與主體范圍息息相關(guān)。當前，出于穩(wěn)妥慎重的考慮，普洱市聯(lián)合監(jiān)督的參與主體范圍主要限于人大、政協(xié)、紀委等，監(jiān)督范圍主要為黨風(fēng)廉政建設(shè)以及交通、水利、移民、環(huán)保等領(lǐng)域。下一步，隨著試點工作的成熟，聯(lián)合監(jiān)督可以逐步探索拓展其范圍。通過吸納更多的主體，包括其他監(jiān)督單位，甚至不具有監(jiān)督權(quán)的組織和個人，參與到聯(lián)合監(jiān)督過程中來。隨著參與主體范圍的擴大，聯(lián)合監(jiān)督的職責(zé)范圍也將發(fā)生相對應(yīng)調(diào)整。監(jiān)督的范圍、領(lǐng)域也將隨之有所拓展。當然，主體范圍的拓展并非毫無原則和條件，除了符合一定的法定資格外，還應(yīng)當注意以下幾項原則：第一，參與主體自愿性。任何單位和個人不得以下文件、命令的形式強制其他組織、機構(gòu)和個人參與聯(lián)合。第二，司法機關(guān)特別是審判機關(guān)一般不得參與。司法是社會公平正義的最后一道防線。司法客觀中立的前提在于不提前介入?yún)⑴c，始終保持預(yù)判、利害關(guān)系的隔離，保持司法審查的獨立性和客觀中立性，避免先入為主，結(jié)果預(yù)定。第三，不得邀請有利害關(guān)系的機構(gòu)、組織和個人參與。第四，上級主管單位一般不參與對下級單位的聯(lián)合監(jiān)督，本單位不參與對本單位以及下屬單位的監(jiān)督。亦即任何單位和個人都不得成為自己的監(jiān)督者，確保體外監(jiān)督，第三方客觀中立監(jiān)督。
（二）監(jiān)督定位問題
一是監(jiān)督角色定位。聯(lián)合監(jiān)督是一種臨時監(jiān)督、非常規(guī)監(jiān)督。在具體監(jiān)督工作中，應(yīng)當充分注意到聯(lián)合監(jiān)督的補充性和臨時性，不能以聯(lián)合監(jiān)督代替專責(zé)監(jiān)督、專職監(jiān)督，不能以聯(lián)合監(jiān)督混淆國家機關(guān)職權(quán)分工和活動秩序，不能以聯(lián)合監(jiān)督隨意干預(yù)行政權(quán)和司法權(quán)的運行。充分尊重行政權(quán)和司法權(quán)的運行規(guī)律，一般情況下，不進行直接具體個案監(jiān)督，不隨意進行發(fā)號施令，充分尊重行政權(quán)和司法權(quán)的自我糾正、自我恢復(fù)功能，盡量減少對正常工作秩序的干擾，做到不失職、不越權(quán)，始終保持監(jiān)督者客觀中立的超然角色地位。
二是監(jiān)督方向定位。集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一的方向是聯(lián)合監(jiān)督取得良好效果的前提保證。在聯(lián)合監(jiān)督過程中，要始終圍繞中心，服務(wù)大局，堅持黨對聯(lián)合監(jiān)督工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，按時向黨委報告聯(lián)合監(jiān)督計劃、方案、工作重點進程和事項，必要時邀請黨委派人參與監(jiān)督，通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，起到舉旗定向、統(tǒng)一思想、凝聚力量，促升聯(lián)合監(jiān)督質(zhì)量水平的作用?！?/p>
（三）權(quán)責(zé)分工問題
一是權(quán)限分工。明確的權(quán)限分工是聯(lián)合監(jiān)督順利開展的前提保證。各參與監(jiān)督的主體應(yīng)該按照各自法定職權(quán)范圍行使職責(zé)，絕不能因為聯(lián)合監(jiān)督而打破憲法和法律確定的國家機關(guān)職權(quán)界限，決不能在未經(jīng)法定授權(quán)批準的情況下，擅自將自己的監(jiān)督權(quán)委托給其他單位、組織和個人行使，相關(guān)無權(quán)主體不得在聯(lián)合監(jiān)督意見書上簽字蓋章。在未經(jīng)法定授權(quán)的情況下，聯(lián)合監(jiān)督不得以任何名義對屬于國家公權(quán)范圍內(nèi)具體事項作出決定。聯(lián)合監(jiān)督所有工作記錄和處理意見，僅能作為各參與單位依法定職權(quán)處理的參考。對于在聯(lián)合監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索，除特別緊急狀態(tài)下，必須當場作出決定之外，一般情況下應(yīng)當及時將相關(guān)問題線索移送有權(quán)機關(guān)，按程序進行依法處置。
二是責(zé)任分擔。在一般情況下，雖然聯(lián)合監(jiān)督不包含具體個案監(jiān)督，不直接作出具體決定。但有權(quán)必有責(zé)，行權(quán)必擔責(zé)。作為一種監(jiān)督權(quán)的行使過程，在監(jiān)督不到位或發(fā)生責(zé)任后果的情況下，聯(lián)合監(jiān)督的主體同樣應(yīng)當承擔相應(yīng)的監(jiān)督不作為、亂作為責(zé)任，或者因故意或重大過失造成的違紀違法和賠償責(zé)任。對于在聯(lián)合監(jiān)督中，因個人超過授權(quán)范圍內(nèi)的不作為和違紀違法行為導(dǎo)致的責(zé)任，應(yīng)當追究個人的責(zé)任，聯(lián)合監(jiān)督的組織管理者不承擔責(zé)任。個人因行使聯(lián)合監(jiān)督職責(zé)過程中的違紀違法責(zé)任，在追究個人責(zé)任的同時，聯(lián)合監(jiān)督的組織管理者主體責(zé)任落實不到位的，亦應(yīng)當承擔相應(yīng)責(zé)任。對于聯(lián)合監(jiān)督集體違法違規(guī)決策產(chǎn)生的責(zé)任，在追究直接責(zé)任人的同時，應(yīng)追究組織管理者以及決策者的責(zé)任。
（四）程序規(guī)范問題
一是運行程序規(guī)范。任何事物的運行都必須循著一定的程序軌道。聯(lián)合監(jiān)督工作開展亦應(yīng)加強具體程序規(guī)范和檔案存檔規(guī)范建立，以此增強監(jiān)督工作的可操作性和規(guī)范性。在建立聯(lián)合監(jiān)督程序規(guī)范時，應(yīng)當嚴格區(qū)分聯(lián)合監(jiān)督管理程序和法定監(jiān)督程序，嚴格區(qū)分不同監(jiān)督主體的法定職權(quán)和監(jiān)督程序，不得以聯(lián)合監(jiān)督工作程序替代法定監(jiān)督程序，不得將不同監(jiān)督主體的職權(quán)和程序混合使用，確保聯(lián)合監(jiān)督所有程序運行都符合法定職權(quán)和程序，防止聯(lián)合監(jiān)督因于法無據(jù)而無效的風(fēng)險。
二是監(jiān)督程序規(guī)范。應(yīng)當堅持不重復(fù)監(jiān)督的原則。對于同一監(jiān)督事項，如果在聯(lián)合監(jiān)督中，多個監(jiān)督主體均具有監(jiān)督權(quán)，在一般情況下，應(yīng)當由選擇情節(jié)性質(zhì)最重、處理結(jié)果最嚴的監(jiān)督主體進行監(jiān)督。當多個監(jiān)督主體爭執(zhí)不下，且性質(zhì)、范圍較為一致的情況下，應(yīng)當協(xié)商一致，擇一進行。不能協(xié)商一致的，按照法定程序報請共同上級主管部門或有權(quán)聯(lián)合監(jiān)督組織管理者指定。
三是公開程序規(guī)范。依法公開是聯(lián)合監(jiān)督主動接受監(jiān)督，確保監(jiān)督的過程和結(jié)果公平公正的重要保證。應(yīng)當建立一整套的聯(lián)合監(jiān)督公開機制。確定應(yīng)當公開的責(zé)任主體、范圍和內(nèi)容。在公開的同時，要注意公開的內(nèi)容和尺度，注意把握好保密和依法保障人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的平衡，堅持全部公開為原則，不公開為例外。
（五）效力鞏固問題
聯(lián)合監(jiān)督要取得持續(xù)有效的權(quán)威和生命力，要取得人民群眾的持續(xù)廣泛信任和支持，離不開聯(lián)合監(jiān)督自身效力的發(fā)揮與鞏固，任何“半截子監(jiān)督”只會使得聯(lián)合監(jiān)督權(quán)威掃地，漸行漸遠。聯(lián)合監(jiān)督效力鞏固，既離不開組織者的精心管理、明確的目標導(dǎo)向引導(dǎo)、嚴格的督促檢查以及相關(guān)考核激勵機制，更需要法治化、制度化規(guī)范成果予以保障和支持。下一步，聯(lián)合監(jiān)督的重點應(yīng)當從側(cè)重問題線索的發(fā)現(xiàn)，逐步轉(zhuǎn)向問題整改與建章立制并重，應(yīng)當從強化責(zé)任追究向強化相關(guān)被監(jiān)督者自我糾正意識和能力并重轉(zhuǎn)變，應(yīng)當從關(guān)起門來自我監(jiān)督向邀請廣大人民群眾共同監(jiān)督轉(zhuǎn)變，構(gòu)建真正的“大聯(lián)合”、“大監(jiān)督”格局，促進聯(lián)合監(jiān)督的作風(fēng)和效果持續(xù)有效的好轉(zhuǎn)。（普洱市紀委、監(jiān)委 張善強 孫熙凱 鄒俊波 王博喜莉）