淺析推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革向基層延伸打通全覆蓋“最后一公里”

發(fā)布時(shí)間:2018-12-07 07:50:05   來(lái)源:昆明市紀(jì)委

為推動(dòng)監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸,規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行,打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”,發(fā)揮監(jiān)察全覆蓋的組織和制度優(yōu)勢(shì),嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委對(duì)推進(jìn)監(jiān)察工作向基層延伸進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研,作了積極探索。

一、開(kāi)展工作情況

(一)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委工作情況

監(jiān)察體制改革前,各鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委圍繞黨章賦予的職責(zé),在縣紀(jì)委和當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下,協(xié)助黨委落實(shí)黨風(fēng)廉政主體責(zé)任,履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)職能。2018年2月,嵩明縣監(jiān)察委員會(huì)完成組建,全縣監(jiān)察對(duì)象由改革前的2200余人增加到改革后的6100余人,增加了177%,鎮(zhèn)(街道)和村級(jí)增加幅度較大。在深化監(jiān)察體制改革的過(guò)程中,嵩明縣結(jié)合“三個(gè)聚焦”,先行先試,通過(guò)“三到位”,著力推進(jìn)監(jiān)察體制改革向基層延伸,探索打通監(jiān)察全覆蓋在農(nóng)村和社區(qū)基層的“最后一公里”。

聚焦“誰(shuí)來(lái)監(jiān)察”,明確監(jiān)察人員到位。先行先試,制定《嵩明縣監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于賦予派駐紀(jì)檢組、鎮(zhèn)(街道)、園區(qū)紀(jì)(工)委監(jiān)察職能的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》,對(duì)有關(guān)組織形式、工作職責(zé)、權(quán)限手段、運(yùn)行機(jī)制等核心要素,提出規(guī)范,明確要求。堅(jiān)持機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)“三不增”原則,用好現(xiàn)有鎮(zhèn)(街道)紀(jì)檢干部,由縣紀(jì)委監(jiān)委賦予鎮(zhèn)(街道)專(zhuān)職紀(jì)檢干部監(jiān)察員身份和相應(yīng)權(quán)限,實(shí)行“一肩雙責(zé)”。每個(gè)鎮(zhèn)(街道)設(shè)2名監(jiān)察專(zhuān)員,分別由鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委書(shū)記和副書(shū)記兼任。

聚焦“監(jiān)察什么”,強(qiáng)化日常監(jiān)督到位。按照“六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象”,根據(jù)管理權(quán)限,明確鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委對(duì)科級(jí)以下(不含)三類(lèi)公職人員進(jìn)行監(jiān)察人員,分別是所屬部門(mén)的公職人員;基層群眾自治組織中從事管理的人員,包括農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及協(xié)助人民政府從事行政管理的人員;其他依法履行公職的人員,實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄范圍內(nèi)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。鎮(zhèn)(街道)監(jiān)察專(zhuān)員結(jié)合實(shí)際,堅(jiān)持身份管理和職責(zé)認(rèn)定相結(jié)合,精準(zhǔn)認(rèn)定、動(dòng)態(tài)掌握監(jiān)察對(duì)象。鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委賦予部分監(jiān)察權(quán)限后,履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能,向縣監(jiān)委會(huì)請(qǐng)示報(bào)告工作;根據(jù)縣監(jiān)委授權(quán),按照管理權(quán)限依法對(duì)管轄范圍內(nèi)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,提出監(jiān)察建議;協(xié)助縣監(jiān)委開(kāi)展調(diào)查、處置工作;完成縣監(jiān)委交辦的其他任務(wù)。涉嫌職務(wù)犯罪的案件由縣監(jiān)委統(tǒng)一辦理。

聚焦“怎樣監(jiān)察”,健全工作制度機(jī)制到位。賦予各鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委8類(lèi)調(diào)查措施,談話(huà)、詢(xún)問(wèn)2類(lèi)調(diào)查措施由各鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委自主實(shí)施;查詢(xún)、調(diào)取、查封、扣押、檢驗(yàn)檢查、鑒定6類(lèi)調(diào)查措施由縣監(jiān)委批準(zhǔn)后以縣監(jiān)委名義實(shí)施。規(guī)范鎮(zhèn)(街道)監(jiān)察工作,嚴(yán)格調(diào)查措施的審批使用,定期向縣監(jiān)委報(bào)告工作。

同時(shí),制定并運(yùn)用《嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)監(jiān)察聯(lián)合協(xié)作實(shí)施方案》以及《嵩明縣紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查工作實(shí)施方案》,整合執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查力量,提升執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查質(zhì)效明顯。制定《嵩明縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)鎮(zhèn)案縣審工作暫行辦法》,規(guī)定所有鎮(zhèn)(街道)辦理的案件報(bào)縣紀(jì)委監(jiān)委審理,不斷提升案件辦理的質(zhì)量。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的運(yùn)行,在鎮(zhèn)(街道)推開(kāi)監(jiān)察工作取得一定成效。全面貫通、一體貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)在鎮(zhèn)(街道)一級(jí)得到較好體現(xiàn),監(jiān)察全覆蓋的制度優(yōu)勢(shì)在基層開(kāi)始顯現(xiàn)。2018年1至9月,鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委已處置問(wèn)題線(xiàn)索52件次,其中談話(huà)函詢(xún)18件。黨紀(jì)立案32件,同比上升23.1%;黨紀(jì)處分20人,同比上升11.1%。

(二)村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)工作情況

村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)自2013年成立以來(lái),對(duì)村級(jí)工程項(xiàng)目、“三資”(資產(chǎn)、資源、資金)、“三重一大”等事項(xiàng)全過(guò)程監(jiān)督,對(duì)各村組的規(guī)范管理起到較大的促進(jìn)作用,特別在財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目建設(shè)、村務(wù)公開(kāi)等方面都比以前有所改觀(guān)。為進(jìn)一步促進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主管理,從源頭上防治“微腐敗”,2016年8月16日,縣紀(jì)委、縣民政局聯(lián)合下發(fā)《嵩明縣村(居)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)管理辦法》,2018年9月,根據(jù)中央、省有關(guān)文件精神,再次修訂完善《嵩明縣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)管理辦法》,對(duì)村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)的工作權(quán)限、監(jiān)督重點(diǎn)等進(jìn)行了規(guī)范。賦予5項(xiàng)權(quán)限。即知情權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)、主持民主評(píng)議權(quán)。明確5個(gè)重點(diǎn)。即“四議兩公開(kāi)”決策程序、黨務(wù)村務(wù)公開(kāi)、村(社區(qū))及村(居)民小組集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理、“三重一大”事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域工作。規(guī)范4個(gè)程序。即收集民意、提出建議、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋。完善8項(xiàng)制度。即村務(wù)分析制度、工作報(bào)告制度、民主議事制度、民主評(píng)議制度、民情聯(lián)系制度、信訪(fǎng)接待制度、臺(tái)賬管理制度、保密制度。健全1項(xiàng)考評(píng)體系。制訂管理考核目標(biāo),構(gòu)建村監(jiān)委會(huì)工作成效考評(píng)體系,評(píng)優(yōu)劣分檔次。同時(shí),建立“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機(jī)制。推進(jìn)橫向全覆蓋。印發(fā)《嵩明縣村級(jí)權(quán)力清單規(guī)范運(yùn)行制度匯編》《嵩明縣村級(jí)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行手冊(cè)》《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作記實(shí)本》,村級(jí)權(quán)力運(yùn)行清單流程透明化。梳理涉及村級(jí)重大決策事項(xiàng)、賬務(wù)管理、資產(chǎn)資源處置等10方面36項(xiàng)“小微權(quán)力”清單,52項(xiàng)辦理流程圖,實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織“職權(quán)清單化、用權(quán)程序化、結(jié)果透明化”。推進(jìn)縱向全鏈接。堅(jiān)持村務(wù)監(jiān)督工作一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn),由縣紀(jì)委督促鎮(zhèn)(街道)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”,落實(shí)對(duì)村務(wù)監(jiān)督工作監(jiān)督管職責(zé)理。縣級(jí)各職能部門(mén)健全完善職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管監(jiān)督追責(zé)機(jī)制,暢通監(jiān)督渠道,整合各方面監(jiān)督力量,全面構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)紀(jì)檢監(jiān)督立體網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)上下有效聯(lián)動(dòng)。完善上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,對(duì)群眾反映強(qiáng)烈或問(wèn)題較多的重點(diǎn)部門(mén)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)摸排問(wèn)題線(xiàn)索,暢通信訪(fǎng)舉報(bào)通道,上下聯(lián)動(dòng)、同向發(fā)力,2018年1-9月,受理農(nóng)村信訪(fǎng)103件,同比下降17%。查辦涉及群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問(wèn)題案件40件,同比上升166%;問(wèn)責(zé)11人(個(gè)),同比上升1100%;黨政紀(jì)處理29人,同比上升93.3%。把掃黑除惡同反腐敗斗爭(zhēng)和基層“拍蠅”結(jié)合起來(lái),深挖黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”,處置問(wèn)題線(xiàn)索13件,黨紀(jì)立案4件。

二、存在問(wèn)題

(一)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作中,由于體制機(jī)制、編制、干部能力素質(zhì)等原因,工作中仍存在一些問(wèn)題。

1.層級(jí)監(jiān)督方面。受制于當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,對(duì)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行監(jiān)督的難題長(zhǎng)期存在,紀(jì)(工)委書(shū)記作為黨(工)委班子成員,監(jiān)督主體在人、財(cái)、物方面依附于監(jiān)督客體,導(dǎo)致把履行同級(jí)監(jiān)督職責(zé)與服從同級(jí)(工)黨委領(lǐng)導(dǎo)剝離開(kāi)來(lái),過(guò)多地強(qiáng)調(diào)服從,而忽視了監(jiān)督,不愿、不敢大膽履行同級(jí)監(jiān)督職責(zé)。

2.體制機(jī)制方面。在體制上,鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委工作體制套用縣級(jí)紀(jì)委的工作體制,缺乏基層特點(diǎn),針對(duì)性不強(qiáng)。機(jī)制上,由于級(jí)別低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委與其它執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)溝通和信息交流不暢,紀(jì)檢工作處于“自我循環(huán)”,監(jiān)督乏力,難以發(fā)揮作用。制度上,建設(shè)不規(guī)范,存在工作無(wú)主次、辦案無(wú)章法、管理無(wú)制度、檢查無(wú)資料等現(xiàn)象。在對(duì)基層站所人員的監(jiān)督管理上,由于許多站所都實(shí)行了條管,編制、工資、福利、考核均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn),造成“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委難以監(jiān)督。同時(shí),工作力量與新時(shí)期紀(jì)檢工作職能有不相適應(yīng)的情況部分存在。

3.主業(yè)主責(zé)監(jiān)督方面。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作職責(zé)定位把握不準(zhǔn),主業(yè)主責(zé)分不清楚,在實(shí)際工作,經(jīng)常出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位、失位問(wèn)題。主要表現(xiàn)為應(yīng)由牽頭業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān)完成的任務(wù),紀(jì)委卻主動(dòng)或被動(dòng)的承擔(dān),履行不該履行的職責(zé);對(duì)組織與協(xié)調(diào)的關(guān)系理解不透,注重組織,忽視協(xié)調(diào),該督辦的沒(méi)有督辦,在治本抓源頭工作中形成責(zé)任虛化、部門(mén)責(zé)任弱化、紀(jì)委責(zé)任泛化的局面;制度執(zhí)行不力、監(jiān)督檢查無(wú)果和問(wèn)責(zé)追責(zé)不嚴(yán);專(zhuān)業(yè)監(jiān)督業(yè)務(wù)不精、技術(shù)力量不強(qiáng),在“三重一大”決策、財(cái)務(wù)資金管理、集體企業(yè)管理、物資采購(gòu)和行風(fēng)建設(shè)方面,多是淺嘗則止,深度不夠。

4.“三轉(zhuǎn)”推進(jìn)方面。一是上轉(zhuǎn)下難轉(zhuǎn)。就縣級(jí)層面來(lái)說(shuō),縣級(jí)紀(jì)委相對(duì)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委和部門(mén)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)推行“三轉(zhuǎn)”效果明顯,但鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求上有差距。如,我縣鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委紀(jì)委書(shū)記均為專(zhuān)職,但在實(shí)際工作中,盡管不分管黨建以外其他工作,但被安排組織、參與其他事務(wù)的現(xiàn)象仍未杜絕,明轉(zhuǎn)實(shí)難轉(zhuǎn),錯(cuò)位缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是內(nèi)轉(zhuǎn)外難轉(zhuǎn)。存在“退出容易進(jìn)入難”的問(wèn)題,如在轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式方面,紀(jì)委退出了一些原來(lái)牽頭的工作事項(xiàng),變直接監(jiān)督為再監(jiān)督,但一些職能部門(mén)受思維定勢(shì)和工作慣性影響,認(rèn)為有些工作紀(jì)委參與力度大、措施硬,現(xiàn)在紀(jì)委退出表示不理解不支持,造成紀(jì)委“退”與職能部門(mén)“進(jìn)”力度不一致,對(duì)接措施跟進(jìn)不及時(shí)。如招投標(biāo)監(jiān)管、扶貧項(xiàng)目審定等等。

(二)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職過(guò)程中,工作定位上,部分村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)聚焦主業(yè)還不夠,監(jiān)督重點(diǎn)把握還不準(zhǔn),村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)主任由村黨總支委員兼任,村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)委員甚至兼任部分財(cái)務(wù)工作,不愿監(jiān)督、不想監(jiān)督的問(wèn)題依然存在。人員配置及保障上,存在委員年齡偏大、文化偏低、業(yè)務(wù)不熟、法律意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題,缺乏學(xué)習(xí)、缺乏思路,監(jiān)督效果不佳。工資薪酬保障主任委員每月補(bǔ)助1600元,其他兩個(gè)委員每月補(bǔ)助300元,經(jīng)費(fèi)不高,難于調(diào)動(dòng)監(jiān)委會(huì)成員的積極性。履職盡責(zé)上,村級(jí)監(jiān)督環(huán)節(jié)的日益復(fù)雜與村(社區(qū))監(jiān)委會(huì)監(jiān)督能力的不相適應(yīng),同時(shí),基層地域小,熟人多,村務(wù)監(jiān)督經(jīng)常面臨“熟人監(jiān)督熟人”窘境,也有為了共同的利益、相互關(guān)照不想監(jiān)督等情形,日常監(jiān)督工作難以有力有效開(kāi)展。工作關(guān)系上,“兩委”班子對(duì)監(jiān)委會(huì)不重視,缺乏認(rèn)同感。村、組主要領(lǐng)導(dǎo)拍板、封閉管理、不愿公開(kāi)的工作習(xí)慣仍在延續(xù),被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的客觀(guān)現(xiàn)實(shí),監(jiān)委會(huì)的獨(dú)立性無(wú)法體現(xiàn),監(jiān)督作用弱化。

三、對(duì)策建議

(一)理順領(lǐng)導(dǎo)體制。積極探索鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制和工作機(jī)制,把鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委的干部人事任免權(quán)和工資福利一并收歸縣管,根據(jù)工作需要和按屬地管理原則,同級(jí)黨委對(duì)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委履行同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán),對(duì)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委及紀(jì)檢監(jiān)察干部的考核以上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委為主,

(二)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三定位”。兩種建議:1.設(shè)立縣監(jiān)委派駐監(jiān)察辦公室與鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委合署辦公,實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”。監(jiān)察辦公室對(duì)縣監(jiān)委負(fù)責(zé),接受縣監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,履行對(duì)基層所有行使公權(quán)力人員的紀(jì)檢監(jiān)察職能。2.縣監(jiān)委賦予鎮(zhèn)(街道)專(zhuān)職紀(jì)檢干部監(jiān)察員身份和相應(yīng)權(quán)限,實(shí)行“一肩雙責(zé)”。履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能,向縣監(jiān)委會(huì)請(qǐng)示報(bào)告工作。同時(shí)接受所在地黨委的領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)察業(yè)務(wù)工作以縣監(jiān)委為主。

(三)合理設(shè)置監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限。在嚴(yán)格遵循《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上,建立健全符合鎮(zhèn)(街道)特點(diǎn)的規(guī)章制度體系和工作運(yùn)行機(jī)制。比如,監(jiān)察權(quán)限上,可以經(jīng)縣監(jiān)委批準(zhǔn),對(duì)涉嫌職務(wù)違法的公職人員和有關(guān)人員依法進(jìn)行調(diào)查。可以使用談話(huà)、詢(xún)問(wèn)調(diào)查措施,不得采取留置措施等。與此同時(shí),要建立健全并創(chuàng)新工作規(guī)范、流程等。比如建立鎮(zhèn)(街道)監(jiān)察辦(專(zhuān)員)監(jiān)督調(diào)查工作辦法、調(diào)查措施使用規(guī)范、監(jiān)察工作流程圖、監(jiān)察工作模擬案卷等。

(四)強(qiáng)化鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng),建立村級(jí)廉情監(jiān)督機(jī)制。兩種建議:1.2019年村“兩委”換屆,明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的任職條件,履行監(jiān)察監(jiān)督信息員職責(zé)。2.選聘監(jiān)督信息員或聯(lián)絡(luò)員,由村黨支部推薦、鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委審核、縣紀(jì)委監(jiān)委備案。重點(diǎn)圍繞村務(wù)公開(kāi)、惠農(nóng)惠民政策落實(shí)、扶貧救災(zāi)款物發(fā)放、村干部廉潔自律等內(nèi)容,注重收集村民的意見(jiàn)建議,注重發(fā)現(xiàn)黨員、干部的苗頭性?xún)A向性問(wèn)題,及時(shí)向鎮(zhèn)(街道)監(jiān)察辦(專(zhuān)員)報(bào)告。(嵩明縣委常委、縣紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任  王玉萍)