編者按：日前，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過憲法修正案，在憲法第三章《國(guó)家機(jī)構(gòu)》中專門增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)。以確立監(jiān)察委員會(huì)憲法地位為契機(jī)，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系踏上新征程。如何理解國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉？我們邀請(qǐng)幾位法學(xué)專家展開對(duì)話。
嘉賓：
主持人：中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站 趙林
主持人：憲法修正案表決通過，根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)后，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革將進(jìn)入深水區(qū)。如何認(rèn)識(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法的重大意義？
應(yīng)松年：我理解，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革最重要的一點(diǎn)，就是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是任何改革都必須堅(jiān)持的政治方向。
黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，歸其根本，在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央旗幟鮮明、立場(chǎng)堅(jiān)定、意志品質(zhì)頑強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力。這是最根本的經(jīng)驗(yàn)、最關(guān)鍵的因素。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法，根本目的就是通過法律把黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)固定下來，為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保證。
薛剛凌：黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，人民對(duì)美好生活的向往，不僅在物質(zhì)生活上提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正義方面的要求也日益增長(zhǎng)，這對(duì)國(guó)家治理提出了新要求。我認(rèn)為，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革也是推進(jìn)國(guó)家治理治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。
黨和國(guó)家治理體系包括兩個(gè)方面：一是依規(guī)治黨，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨；二是依法治國(guó)，依據(jù)憲法法律治國(guó)理政。我國(guó)80％以上的公務(wù)員、95％以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性，都是中國(guó)特色治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，覆蓋了所有黨組織和黨員。制定監(jiān)察法，補(bǔ)齊原有行政監(jiān)察范圍過窄的短板，把監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員，就實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，使依規(guī)治黨與依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察相互促進(jìn)、相得益彰，對(duì)構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重大戰(zhàn)略意義。
曹鎏：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革還有一個(gè)重要意義，就是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推動(dòng)反腐敗工作向深縱發(fā)展。
當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，全面從嚴(yán)治黨任重而道遠(yuǎn)。與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的要求相比，我國(guó)原有監(jiān)察體制機(jī)制存在著明顯不適應(yīng)問題。比如，監(jiān)察范圍過窄，存在監(jiān)察盲區(qū)。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之后，全國(guó)自上而下的四級(jí)監(jiān)察體系的拼圖完成，一張覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察大網(wǎng)織就，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。
金成波：我再補(bǔ)充一點(diǎn)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革整合了反腐敗工作力量，解決了反腐敗力量分散的問題。實(shí)踐證明，反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來。這次深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量整合起來，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，充實(shí)反腐敗工作力量，打擊腐敗更加有力，使制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化成治理效能。
主持人：如何理解國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉？
應(yīng)松年：中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。能不能探索出一條黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化的有效路徑，關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)成敗，關(guān)乎我們能否跳出歷史周期律。
自誕生之日起，中國(guó)共產(chǎn)黨就特別注重維護(hù)自身肌體的純潔性，不斷加強(qiáng)拒腐防變機(jī)制建設(shè)。早在1927年，中共五大就建立了中央監(jiān)察委員會(huì)。1949年10月，中華人民共和國(guó)成立，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)決定恢復(fù)組建黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。1986年12月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定恢復(fù)行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。1987年7月1日，監(jiān)察部正式對(duì)外辦公。1993年1月，中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”的體制。
黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得新進(jìn)展新成效。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在總結(jié)黨的十八大以來管黨治黨治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的重大舉措，充分體現(xiàn)了我們黨在進(jìn)行社會(huì)革命的同時(shí)一以貫之推進(jìn)自我革命的勇氣和使命擔(dān)當(dāng)。
張生：監(jiān)察制度是中國(guó)古代國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，早在秦朝開始就確立了監(jiān)察御史制度，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，逐步形成了一套自上而下的獨(dú)立于行政權(quán)的監(jiān)察體系，監(jiān)察范圍覆蓋財(cái)政、人事管理、司法、教育等多方面。
歷史文化傳統(tǒng)決定道路選擇。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在汲取中華民族歷史文化智慧基礎(chǔ)上提出的重大戰(zhàn)略決策，是歷史與現(xiàn)實(shí)相貫通的重大創(chuàng)制性制度安排，具有鮮明的中國(guó)特色。
薛剛凌：在我看來，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革也是完善人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)舉，強(qiáng)化了人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，使國(guó)家監(jiān)督體系更加完備、科學(xué)、有效，彰顯出道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。
國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。這些都是把人大監(jiān)督做實(shí)做細(xì)的具體體現(xiàn)，必將對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
主持人：監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的新面孔。關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察工作，大家有哪些關(guān)注點(diǎn)？
張生：我比較關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察法的性質(zhì)這一問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，而是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。反腐敗所針對(duì)的職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪不同，監(jiān)察法不同于刑法和刑事訴訟法，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)也不同于刑事偵查權(quán)，不能將現(xiàn)行的刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)制度簡(jiǎn)單套用到監(jiān)察法上。
金成波：我比較關(guān)注監(jiān)察委員會(huì)如何開展監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)察委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，為保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行，保障各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行好監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，有必要賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的權(quán)限和調(diào)查措施。過去，雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等權(quán)限，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導(dǎo)致其功能難以最大限度發(fā)揮。所謂“工欲善其事，必先利其器”，監(jiān)察法草案進(jìn)一步豐富了監(jiān)委的調(diào)查措施，解決手段單一的問題，既能夠促進(jìn)“禁于未然之前”，也能夠?qū)崿F(xiàn)“禁于已然之后”。
曹鎏：“留置”也受到了社會(huì)的重點(diǎn)關(guān)注。早在2013年，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上就提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法草案規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)12種調(diào)查措施，特別是規(guī)定了留置措施。我認(rèn)為，這解決了長(zhǎng)期困擾我們的法治難題，進(jìn)一步提高了反腐敗工作規(guī)范化法治化水平。相信監(jiān)察法實(shí)施后，必將對(duì)全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。