監(jiān)察法是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律
——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜
深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過國家立法把黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制機制固定下來，必將為反腐敗工作開創(chuàng)新局面、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。針對監(jiān)察法的立法過程和主要內(nèi)容，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站專訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜。
問：監(jiān)察法立法過程您感受最深的是什么？
鄭淑娜：感受最深的有兩點：
一是這項立法工作始終是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進行的。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革總體安排中的重要一環(huán)、重要一步。深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革。2015年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上發(fā)表重要講話，明確要求修改行政監(jiān)察法。2016年6月至10月，習(xí)近平總書記先后6次主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、中央政治局常委會會議和中央政治局會議，專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題。2016年10月黨的十八屆六中全會后，黨中央決定啟動國家監(jiān)察體制改革工作。黨的十九大對制定監(jiān)察法又提出了明確要求。
二是制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革總體安排中的重要一環(huán)，體現(xiàn)了于憲有據(jù)，改革在法治軌道上進行的要求。這項改革特別重大，不僅改革內(nèi)容本身特別重大，而且所涉及的方面也很多，涉及憲法修改，涉及國家機構(gòu)頂層設(shè)計上作重要調(diào)整和完善，也涉及有關(guān)機關(guān)的職權(quán)調(diào)整，涉及有關(guān)法律的規(guī)定。因此，黨中央作出了總體安排，提出了時間表和路線圖，對這項改革是漸次有序地推進。
首先是由全國人大常委會作出決定，在北京市、山西省、浙江省先行試點。與此同時開始起草監(jiān)察法，中央紀(jì)委機關(guān)與全國人大常委會法工委共同組成立法工作專班開展工作。經(jīng)過半年的試點工作，總結(jié)試點經(jīng)驗，工作專班起草了監(jiān)察法草案稿，在2017年6月提請全國人大常委會先進行了初審。黨的十九大對監(jiān)察體制改革工作作了再部署，提出深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣國家監(jiān)察委員會，制定國家監(jiān)察法。落實黨中央要求，全國人大常委會在2017年11月作出在全國推開監(jiān)察體制改革試點工作的決定。與此同時總結(jié)試點工作經(jīng)驗，將監(jiān)察法草案全文公布，聽取各方面的意見，根據(jù)各方面意見，對草案進行了修改，提交去年12月召開的全國人大常委會進行再次審議，經(jīng)審議后決定將草案提交今年的全國人民代表大會審議。
十三屆全國人大一次會議是換屆的大會，會議議程多。憲法修正案和監(jiān)察法草案提交本次大會審議。大會先通過憲法修正案，并在當(dāng)天公布施行，再審議通過監(jiān)察法。同時省以下的監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)全國人大常委會的試點決定已經(jīng)全部成立監(jiān)察委員會，這部法律通過后，各級監(jiān)察機關(guān)就要依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定的職權(quán)和程序開展工作。每一個步驟一環(huán)套一環(huán)。可以說，從推進國家監(jiān)察體制改革的過程看，較好地處理了改革與法治的關(guān)系，較好地處理了制定這部法律與憲法的關(guān)系，貫徹了凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動的執(zhí)政原則。
問：您對這部法律中的哪些規(guī)定印象最深？
鄭淑娜：監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、工作原則、組織、職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限和程序以及對監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察人員的監(jiān)督等，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。作為基本法律，它規(guī)定了很多重要制度，我認(rèn)為比較重要的規(guī)定有這么幾項：一是確立了堅持黨對國家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。二是實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。這是監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容之一。黨的十九大提出實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法在第一條立法目的、第三章監(jiān)察范圍中第十五條的規(guī)定體現(xiàn)了這一要求。三是賦予監(jiān)察機關(guān)必要職權(quán)，保證監(jiān)察工作的順利進行。第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。這與黨的紀(jì)檢機關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)相呼應(yīng)。第二章第十一條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。第四章規(guī)定了監(jiān)察權(quán)限，包括原來行政監(jiān)察法規(guī)定的一些權(quán)限，和實踐中行之有效的做法，具體有談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，還有技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施。
監(jiān)察法規(guī)定了一個新的制度，即采取留置措施。用留置取代“兩規(guī)”措施，解決了長期困擾我們的法治難題，這是法治建設(shè)的重大進步，也是這部法律的亮點。在草案公開征求意見過程中，對這個規(guī)定各方面都很關(guān)注。留置是一種限制人身自由的措施，要嚴(yán)格依法進行。為規(guī)范留置措施的使用，防止濫用，監(jiān)察法對此作了一系列規(guī)定：一是嚴(yán)格審批，設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案。二是要在規(guī)定的留置場所執(zhí)行并進行管理。三是嚴(yán)格留置時限，不得超過3個月，特殊情況下，可以延長一次，但要經(jīng)過嚴(yán)格批準(zhǔn)，延長時間不得超過3個月，也就是最長不能超過6個月。四是采取留置措施的，如被法院判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限可以折抵刑期。同時還對保障被留置人員合法權(quán)益作出了規(guī)定：一是在總則中關(guān)于監(jiān)察工作要堅持的原則中規(guī)定“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”；二是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時解除；三是采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位和家屬；四是保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)；五是監(jiān)察機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當(dāng)?shù)模瑢ω撚胸?zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。通過上述規(guī)定，來保障被留置人員的合法權(quán)利。
監(jiān)察法對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督規(guī)定也備受關(guān)注。任何權(quán)力都要受到監(jiān)督，監(jiān)察也不例外。監(jiān)察委員會監(jiān)督范圍擴大了、權(quán)限豐富了，對監(jiān)察委員會自身的要求必須嚴(yán)之又嚴(yán)、慎之又慎，“打鐵必須自身硬”。監(jiān)察法既賦予各級監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和必要的調(diào)查手段，也規(guī)定了全面的外部監(jiān)督和嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機制，強化了對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)“燈下黑”。監(jiān)察法對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作了專章的規(guī)定。一是加強人大監(jiān)督。規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、就有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。二是強化自我監(jiān)督。規(guī)定了對打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的應(yīng)當(dāng)報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避，脫密期管理和對監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制等制度；同時規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。三是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。
問：監(jiān)察法出臺后，有哪些相關(guān)法律也需要修改？
鄭淑娜：監(jiān)察法出臺后，監(jiān)察權(quán)的行使涉及對原有法律中對有關(guān)國家機關(guān)職權(quán)的劃分需要作出相應(yīng)的修改和調(diào)整。包括：一是刑事訴訟法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律中關(guān)于檢察機關(guān)偵查職務(wù)犯罪職責(zé)的有關(guān)規(guī)定需要進行修改。二是監(jiān)察法第六十七條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。目前國家賠償法還沒有這方面的規(guī)定，需要修改國家賠償法增加監(jiān)察機關(guān)的國家賠償責(zé)任的內(nèi)容。三是憲法和監(jiān)察法對監(jiān)察委員會的設(shè)立和與同級人大的關(guān)系都作了規(guī)定，需要相應(yīng)在全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法等法律中作出相應(yīng)規(guī)定。四是改革后各級行政監(jiān)察部門已并入監(jiān)察委員會，監(jiān)察法通過后同時廢止行政監(jiān)察法，目前還有若干法律中涉及行政監(jiān)察機關(guān)名稱、職能等內(nèi)容，需要作出一攬子修改。（徐夢龍）