2018年2月24日，經(jīng)海南省監(jiān)委批準(zhǔn)，海南省五指山市監(jiān)委對(duì)該市林業(yè)局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)吳飛采取留置措施。這是海南省首例采取留置措施的案件。
“因?yàn)槭堑谝焕瑳](méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，如何嚴(yán)格按照程序和規(guī)定用好留置措施，是我們要交出的答卷。”對(duì)于當(dāng)時(shí)的情形，五指山市紀(jì)委書(shū)記、市監(jiān)委主任李紅山至今記憶猶新。
五指山市紀(jì)委監(jiān)委有信心交出一份合格的答卷，這份信心源自于海南省紀(jì)委監(jiān)委構(gòu)建的“1＋N”制度體系。
“如何避免各級(jí)監(jiān)委在改革實(shí)踐中各自為陣、方法不一，防止工作變形走樣？如何運(yùn)用法治思維思考問(wèn)題，運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題？我們堅(jiān)持把建章立制擺在優(yōu)先位置，做好全省工作頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)配套制度，加強(qiáng)程序管控，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)內(nèi)外銜接，確保上下聯(lián)動(dòng)，為監(jiān)委組建開(kāi)局打好基礎(chǔ)。”海南省紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
本著用什么規(guī)范什么、缺什么完善什么、急什么建什么的原則，海南省紀(jì)委監(jiān)委經(jīng)過(guò)密集調(diào)研和認(rèn)真準(zhǔn)備，以履職盡責(zé)需求為導(dǎo)向，以《業(yè)務(wù)工作流程細(xì)則（試行）》為主線，按照一套措施規(guī)范、一套證據(jù)指引、一套文書(shū)模板、一套銜接機(jī)制的思路，建立起“1＋N”工作制度體系，實(shí)現(xiàn)審查調(diào)查全流程和重點(diǎn)環(huán)節(jié)同步規(guī)范。
“1”即《業(yè)務(wù)工作流程細(xì)則（試行）》。圍繞工作程序、職責(zé)權(quán)限和完成時(shí)限，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)察對(duì)象、信訪辦理、線索處置、審查調(diào)查、措施運(yùn)用、案件審理、移送起訴等方面分別作出規(guī)定，對(duì)紀(jì)委監(jiān)委履職全流程進(jìn)行規(guī)范。
“收到市縣監(jiān)委申請(qǐng)留置、延長(zhǎng)留置期限的請(qǐng)示后，負(fù)責(zé)聯(lián)系的紀(jì)檢監(jiān)察室應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，提出意見(jiàn)，經(jīng)省監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，3個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面反饋案件監(jiān)督管理室。”“對(duì)于涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法的案件，紀(jì)委監(jiān)委可以同時(shí)立案，同步啟動(dòng)執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查程序，形成紀(jì)委監(jiān)委兩套文書(shū)”……流程細(xì)則使各項(xiàng)工作有章可循、有規(guī)可依、有路指引，為全面開(kāi)展執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作提供尺度標(biāo)桿，指明路向與行徑，解決了“做什么”“如何做”的問(wèn)題。
“在市林業(yè)局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)吳飛案中，我們根據(jù)《業(yè)務(wù)工作流程細(xì)則（實(shí)行）》規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行留置措施的報(bào)批程序，每個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照程序規(guī)定辦理，取得了1＋1＞2的效果。”李紅山介紹。
“N”則是對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)范。海南省堅(jiān)持既管全面又抓重點(diǎn)，圍繞措施采取、證據(jù)收集、文書(shū)起草、工作銜接等審查調(diào)查環(huán)節(jié)，配套制定了17項(xiàng)規(guī)范。
著眼于運(yùn)用監(jiān)察法規(guī)定的12項(xiàng)調(diào)查措施，制定《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》《問(wèn)題線索初核了結(jié)審核會(huì)商暫行規(guī)定》等8項(xiàng)內(nèi)部運(yùn)行制度，實(shí)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查“前后臺(tái)”分設(shè)，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查實(shí)行一案一指定、一案一授權(quán)，由案件監(jiān)督管理室統(tǒng)一調(diào)度，案件審理部門(mén)審核把關(guān)，既相互協(xié)調(diào)又相互制約，為市縣（區(qū)）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)用活用好12種調(diào)查措施提供了內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范。
針對(duì)在實(shí)際工作中可能出現(xiàn)的規(guī)避審批程序、私自留存、擅自處置問(wèn)題線索等問(wèn)題，出臺(tái)《談話工作管理暫行規(guī)定》等措施規(guī)范，從源頭上堵住監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過(guò)程中可能出現(xiàn)的漏洞，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互制約，防控監(jiān)督執(zhí)紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高工作質(zhì)量。
圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)《職務(wù)犯罪案件證據(jù)審查認(rèn)定規(guī)則》等證據(jù)指引，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員須嚴(yán)格依照規(guī)定程序，收集能夠證實(shí)被調(diào)查人有無(wú)違法犯罪以及情節(jié)輕重的各種證據(jù)。
著眼于審查調(diào)查實(shí)踐，綜合考慮執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的不同側(cè)重，制定《常用文書(shū)樣式目錄》，全面規(guī)范審查調(diào)查常用文書(shū)，對(duì)線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、指定管轄、措施運(yùn)用等9類(lèi)103種常用文書(shū)進(jìn)行規(guī)范。
“程序要與實(shí)體并重，在線索處置、審查調(diào)查措施采取、證據(jù)規(guī)則使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確紀(jì)檢監(jiān)察工作的‘權(quán)力清單’，立起規(guī)矩、劃出紅線，規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)自我監(jiān)督，努力把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。”海南省紀(jì)委監(jiān)委調(diào)研法規(guī)室負(fù)責(zé)人表示。
健全完善紀(jì)委監(jiān)委與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)工作銜接機(jī)制，也是海南構(gòu)建“1＋N”制度體系的重要一環(huán)。
“經(jīng)雙方商定，檢察機(jī)關(guān)可以在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查階段提前審查案件事實(shí)和證據(jù)材料，聽(tīng)取案件情況介紹，提出補(bǔ)充、固定、完善證據(jù)的意見(jiàn)、建議。”“監(jiān)察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)提交技術(shù)調(diào)查案件原則上向同級(jí)公安機(jī)關(guān)提交。縣（區(qū)）級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要公安機(jī)關(guān)配合采取技術(shù)調(diào)查措施的案件報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)提交”……
2017年12月，海南省紀(jì)委就在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組辦公室專(zhuān)門(mén)設(shè)立制度建設(shè)組，穩(wěn)步推進(jìn)建章立制工作，通過(guò)會(huì)簽、相關(guān)單位單獨(dú)制定下發(fā)等方式，先后制定《監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的銜接辦法（試行）》《監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合查辦案件工作實(shí)施辦法（試行）》等涉及到紀(jì)委監(jiān)委與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等工作銜接的業(yè)務(wù)制度規(guī)范10個(gè)，為工作高效順暢運(yùn)轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
工作銜接制度明確，承辦案件的審查調(diào)查部門(mén)發(fā)現(xiàn)被審查調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪問(wèn)題，在查清事實(shí)并取得相關(guān)證據(jù)后，經(jīng)案件審理部門(mén)審核符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)監(jiān)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。
“我們?cè)谵k理市橋梁管理有限公司副總經(jīng)理吳育苗嚴(yán)重違紀(jì)違法案時(shí)，經(jīng)案件審理部門(mén)審核后，檢察院公訴部門(mén)提前介入，對(duì)審查調(diào)查的事實(shí)、證據(jù)、程序以及取證來(lái)源是否規(guī)范等進(jìn)行同步審核，提出完善意見(jiàn)建議，使證據(jù)鏈形成閉環(huán)，僅用短短13天就辦結(jié)移送司法機(jī)關(guān)審查起訴。”海口市紀(jì)委書(shū)記、市監(jiān)委主任馮漢芬介紹說(shuō)。
“各負(fù)其責(zé)、協(xié)同配合、無(wú)縫對(duì)接的工作機(jī)制，大大提升了辦案效率。”省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室負(fù)責(zé)人表示，“以五指山市林業(yè)局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)吳飛案為例，留置22天后即移送審查起訴，較之前的平均用時(shí)減少92.4天，縮短80.8％。”
……
“1＋N”工作制度體系構(gòu)建形成了決策統(tǒng)一、職責(zé)明確、分工清晰、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行既相互配合又相互制約的工作機(jī)制，為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面履行、一體貫徹紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)在制度設(shè)計(jì)上打下了基礎(chǔ)。
自2月12日省市縣（區(qū)）三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建以來(lái)，截至4月底，海南全省已依法依規(guī)開(kāi)展談話1004次，訊問(wèn)138次，詢問(wèn)312次，查詢1483次，凍結(jié)1次，調(diào)取705次，查封1次，扣押20次，搜查18次，勘驗(yàn)檢查3次，鑒定8次，留置20人，技術(shù)調(diào)查6次，限制出境14次，全要素試用調(diào)查措施。（郭興｜｜海南省紀(jì)委監(jiān)委）