從《國家監(jiān)察》案例談如何識別監(jiān)察對象
——訪西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院譚宗澤教授
中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 曹靜靜
電視專題片《國家監(jiān)察》第二集《全面監(jiān)督》中有這樣一個(gè)案例，2018年2月，吉林省紀(jì)委接到反映吉林工商學(xué)院副院長張國志以權(quán)謀私的問題線索。但是張國志并非中共黨員，他落馬時(shí)也并非行政機(jī)關(guān)公務(wù)員。監(jiān)察體制改革前，在公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員，掌管著公共資源、行使著公權(quán)力，但大多數(shù)不屬于行政監(jiān)察范疇，非黨員也不在紀(jì)委管轄范圍，這就出現(xiàn)了監(jiān)督的空白。2018年3月，《監(jiān)察法》正式頒布施行，該法明確了六類監(jiān)察對象，既包括公務(wù)員以及參公管理人員、受委托管理公共事務(wù)組織中從事公務(wù)的人員，還涵蓋國有企業(yè)管理人員、公辦教科文衛(wèi)體等單位和基層群眾性自治組織中從事管理的人員等，類似張國志這樣的身份不再是監(jiān)督的盲區(qū)。
那么，我們應(yīng)該如何判斷一個(gè)人是否屬于監(jiān)察對象？除了張國志這樣的高等院校的副院長，醫(yī)生、教師、村民小組長、國企業(yè)務(wù)員、協(xié)警等等，這些人員是否屬于監(jiān)察對象？對此，我們采訪了西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院譚宗澤教授。
問：監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察”。政務(wù)處分法（草案）第二條也規(guī)定：“公職人員有違法行為，需要給予政務(wù)處分的，由處分決定機(jī)關(guān)、單位依照本法給予政務(wù)處分。”請您談一談什么是“公職人員”？
譚宗澤：監(jiān)察法第十五條列舉了監(jiān)察對象，也就是公職人員的范圍：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。政務(wù)處分法（草案）第三條也采取列舉的方式規(guī)定了公職人員的范圍，該規(guī)定與監(jiān)察法的規(guī)定是一致的。
其中，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)中的國家工作人員是典型的公職人員，這些國家機(jī)關(guān)中的工作人員也是公務(wù)員法所稱的公務(wù)員，即這些人員屬于依法履行公職，被納入了國家行政編制，并由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
前段時(shí)間，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布：“中國華電集團(tuán)有限公司原黨組副書記、總經(jīng)理云公民涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。”云公民作為中國華電集團(tuán)有限公司的黨組副書記、總經(jīng)理，不屬于公務(wù)員，但屬于監(jiān)察法第十五條列舉的“國有企業(yè)管理人員”，也屬于監(jiān)察法上的“公職人員”，因此國家監(jiān)委可以對其進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查。
問：如何判斷一個(gè)人是否屬于監(jiān)察對象？有哪些判斷標(biāo)準(zhǔn)？
譚宗澤：監(jiān)察法將黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、依法授權(quán)或受委托組織、基層群眾性自治組織、國有企事業(yè)單位組織等單位中，從事公務(wù)或從事管理的人員等的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，都納入了國家監(jiān)察的范圍。國家監(jiān)察的對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”。
監(jiān)察法明確規(guī)定的監(jiān)察對象并不包括機(jī)關(guān)組織等，而是以這些機(jī)關(guān)組織中的工作人員為監(jiān)察對象，針對的僅是具體的個(gè)人。具體來說，要認(rèn)定一個(gè)人是否屬于依法履行公職的人員，不僅要看其是否具備公職人員的身份，主要還要看其是否是在行使公權(quán)力、履行公務(wù)，其所涉嫌的違法或者犯罪行為是否損害了公職人員及公權(quán)力運(yùn)行所要求的廉潔性。而要具體判定一個(gè)人是否屬于監(jiān)察對象，依據(jù)監(jiān)察法第三條的規(guī)定主要就要看其是否符合這兩個(gè)條件：一是其是否“行使公權(quán)力”，二是其是否具有“公職人員”的身份。一般只要具備這兩大要素中的一個(gè)，就可以認(rèn)定為屬于監(jiān)察對象。
但這里存在一個(gè)問題，即“公權(quán)力”所涵蓋的范圍不僅包括了所有行使公權(quán)力的公職人員，還包括其他行使公權(quán)力的非公職人員。也就是說，以“公權(quán)力”為標(biāo)準(zhǔn)來識別具體的監(jiān)察對象可以將所有的公職人員及其他行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)察的對象范圍；反之，行使公權(quán)力的人不一定具備“公職人員”的身份，以“公職人員”身份為識別標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定具體的監(jiān)察對象就不能涵蓋所有行使“公權(quán)力”的人員。即“公權(quán)力”與“公職人員”這兩個(gè)具體識別標(biāo)準(zhǔn)之間是必要不充分的關(guān)系，我們應(yīng)以“公權(quán)力”為主要識別標(biāo)準(zhǔn)，再輔之以“公職人員”這一身份標(biāo)準(zhǔn)來具體認(rèn)定一個(gè)人是否屬于國家監(jiān)察的對象。
從監(jiān)察法第三條、第十五條的規(guī)定來看，其是以行使公權(quán)力，公職人員身份、履行公務(wù)、管理公共事務(wù)與提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)等要素為標(biāo)準(zhǔn)，以廉潔從政、廉潔從業(yè)為要求來認(rèn)定監(jiān)察對象的。廉潔從政是對享有公權(quán)力的人員的要求；廉潔從業(yè)是對管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)與公共資源的人員的要求。因此，要判斷一個(gè)人是否屬于監(jiān)察對象，既要看其是否具有公職人員的身份，關(guān)鍵還要看其是否是在行使公權(quán)力、履行公務(wù)、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)及管理公共財(cái)產(chǎn)等，以公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)綜合實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)組合來識別。
問：醫(yī)生、教師、村民小組長、國企業(yè)務(wù)員、協(xié)警等，這些人員是否屬于監(jiān)察對象？
譚宗澤：對于這個(gè)問題，我們也應(yīng)堅(jiān)持公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來對這些人進(jìn)行識別。一般來說，醫(yī)生、教師、村民小組長、國企業(yè)務(wù)員、協(xié)警等在一般情況下都不會行使“公權(quán)力”，因此應(yīng)不屬于監(jiān)察對象。
但是，當(dāng)這些人員基于法律的授權(quán)或者基于委托等在特定條件下，符合“行使公權(quán)力”“履行公務(wù)”而又違反廉潔從政、廉潔從業(yè)的要求時(shí)，就可能被納入監(jiān)察對象范圍。例如，對國有或集體所有的財(cái)產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理監(jiān)督責(zé)任的人員就應(yīng)屬于監(jiān)察對象，其主要是國有企業(yè)中的管理人員，一般就包括國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層和基層管理人員、特定崗位人員及其他負(fù)有國有資產(chǎn)經(jīng)營管理責(zé)任的人員等。其中，領(lǐng)導(dǎo)班子成員主要就包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如設(shè)立董事會的企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等，以及未設(shè)董事會的企業(yè)中的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等人員；中層和基層管理人員就包括部門經(jīng)理、副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等；特定崗位如對國有資產(chǎn)負(fù)有管理、監(jiān)督責(zé)任的會計(jì)、出納等工作人員。