中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 程威
圖為日前，重慶市紀委監(jiān)委案件審理室就一起涉嫌行賄罪案件的審理工作進行集體討論研究。（高薦 攝）
編者按：近日，陜西省監(jiān)委決定對陜西興茂侏羅紀煤業(yè)鎂電（集團）有限公司法定代表人高乃則涉嫌行賄犯罪問題立案調(diào)查，釋放了受賄行賄一起查的強烈信號。十九屆中央紀委四次全會要求，“堅持受賄行賄一起查”，“對巨額行賄、多次行賄的嚴肅處置，堅決斬斷‘圍獵’和甘于被‘圍獵’的利益鏈，堅決破除權(quán)錢交易的關(guān)系網(wǎng)”。實踐中，相對于查處受賄犯罪，為何對行賄犯罪查處較少？堅持受賄行賄一起查，要著重注意哪些問題？如何更加有效懲治行賄行為？近日，我們特邀法學(xué)教授、省級紀委監(jiān)委、省人民檢察院和省高級人民法院的有關(guān)人員對此進行探討。
特邀嘉賓
時延安 中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 彭世權(quán) 重慶市紀委監(jiān)委案件審理室主任
雷 勇 江蘇省人民檢察院第三檢察部（職務(wù)犯罪檢察部）主任 管友軍 浙江省高級人民法院刑事審判第二庭副庭長
記者：相對于查處受賄行為，過去對行賄行為查處較少，其深層次原因是什么？
彭世權(quán)：一是理念問題。辦案中存在“重受賄輕行賄”理念，片面認為嚴肅處理行賄人不利于相關(guān)受賄犯罪案件的查處，過度依賴行賄人言詞證據(jù)，擔(dān)心行賄人不配合指證或者翻供，不能有效掌握辦案主動權(quán)。二是對犯罪構(gòu)成理解不統(tǒng)一。實踐中，對行賄犯罪構(gòu)成要件“不正當(dāng)利益”理解把握不一，“謀取不正當(dāng)利益”證據(jù)收集固定較難，擔(dān)心一旦定性不準、證據(jù)不足，司法機關(guān)可能會存疑不起訴、法定不起訴甚至判決無罪。三是法律適用擴大化。存在擅自擴大適用《刑法》第三百八十九條第二款“免除處罰”的范圍，對行賄人在被追訴前主動交代行賄行為的，大多免除處罰。四是對行賄人處理程序不規(guī)范。對行賄人的處理存在定性處理、政策把握不平衡以及自由裁量隨意性大等問題。
管友軍：我認為，過去對行賄犯罪查處少有三方面的原因。一是在行賄人和受賄人這一對關(guān)系中，受賄人處于掌握、分配資源、利益的地位，在民眾看來，受賄人處于強勢地位，行賄人處于弱勢地位，情感上相對同情行賄人，一定程度影響對行賄人的查處。二是受賄行賄犯罪具有較強的隱秘性，如果行賄人不配合，查處受賄犯罪就面臨關(guān)鍵證據(jù)不到位的問題，這是世界各國辦案機關(guān)查處受賄犯罪面臨的共同難題，為有力推進反腐敗，在刑事政策上寬緩對待行賄人以換取查獲關(guān)鍵證據(jù)打擊受賄犯罪，也是世界各國的相同選擇。三是相當(dāng)多的行賄人行賄的目的是為了在市場競爭中處于優(yōu)勢地位，或為了節(jié)省經(jīng)營成本，爭取更多的經(jīng)濟利益，雖然采取了不正當(dāng)手段，但他們的經(jīng)營內(nèi)容本身不一定是違法的，客觀上也提供了部分就業(yè)機會和促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，對態(tài)度好、情節(jié)或后果不嚴重的部分行賄人采取寬緩的處理措施，不予以刑事處理，也有社會方面因素的考量。
時延安：從深層次原因看，對行賄犯罪查得少，主要還是因為賄賂犯罪在偵查和證明上存在的瓶頸問題沒有得到解決。從實踐看，賄賂犯罪大多是“一對一”犯罪，如果行賄人不積極配合辦案機關(guān)，就會導(dǎo)致案件很難推進。目前辦案機關(guān)可以大量地靠電子證據(jù)來證明，這個問題有了一定的緩解，不過，在很多情形下仍需要行賄人配合。因而為了鼓勵行賄人配合，辦案機關(guān)會對行賄人給予一定的從寬處理。此外，根據(jù)《刑法》第三百八十九條規(guī)定，如果行賄人沒有謀取不正當(dāng)利益，就不能以行賄罪追究刑事責(zé)任。現(xiàn)實生活中，行賄人為謀取正當(dāng)或者處于灰色領(lǐng)域的利益而行賄，雖然屬于違法，但根據(jù)規(guī)定卻不構(gòu)成犯罪。同時，刑事政策對行賄人也有從寬一面。例如，《刑法》第三百九十條第二款規(guī)定：“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，對偵破重大案件起關(guān)鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰。”
雷勇：受賄與行賄存在對合關(guān)系。與受賄犯罪相比，過去一段時期，行賄犯罪確實查得相對少一些，一些應(yīng)該被追究刑事責(zé)任的行賄行為沒有被查處，影響了對賄賂犯罪的整體打擊效果。之所以行賄犯罪查得少，直接原因在于兩個方面：一是對賄賂犯罪中受賄和行賄的關(guān)系認識存在誤區(qū)，傳統(tǒng)觀念認為，受賄者在賄賂犯罪中處于主動地位，而行賄者有求于人，處于弱勢被動的地位，主觀惡性相對較小；二是長期以來賄賂犯罪的查辦工作偏重于受賄，為確保受賄犯罪能夠順利認定，往往對行賄者從輕處罰，以此來換取行賄者在取證工作中的配合。深層次的原因在于：對賄賂犯罪的研究和認識不夠深入，對利益主體多元化背景下的行賄主動出擊、不擇手段等趨勢和特點缺乏洞察，沒有清醒地認識到行賄犯罪是賄賂犯罪源頭之一，對政治生態(tài)和社會公平正義危害巨大，沒有深刻理解查處行賄犯罪對于一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的重要意義。
記者：堅持受賄行賄一起查，要著重注意哪些問題？
雷勇：行賄尤其是重大的行賄犯罪破壞公平競爭的市場秩序，污染政治生態(tài)，敗壞社會風(fēng)氣。在具體的查處工作中，要著重把握好幾個方面。一是要強調(diào)依法依規(guī)懲治。嚴厲懲治不是查處得越多越好，越重越好，而是要嚴格按照黨紀國法的規(guī)定開展查處工作，該懲治的不輕易放過，不該懲治的不隨意擴大。同時還要注重查處工作自身的規(guī)范性和公正性，嚴格依法辦案，避免因查處工作方式方法不當(dāng)對經(jīng)濟社會發(fā)展造成不良影響。二是要區(qū)別對待，抓住重點。賄賂犯罪中往往行賄者人數(shù)眾多，每個人的數(shù)額、情節(jié)、行為后果都不盡相同，這就需要在查處過程中加以區(qū)分，把打擊重點放在巨額行賄、多次行賄、情節(jié)特別嚴重、給國家和人民的利益造成重大損失以及人民群眾反響強烈的行賄犯罪，做到既嚴厲懲治，又順應(yīng)民心，保障經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展。三是要始終圍繞經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的大局開展工作。堅持受賄行賄一起查，嚴厲懲治行賄犯罪，歸根到底是為了滿足人民群眾對反腐工作的新期待，促進和保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。查處行賄犯罪要處理好個案和全局、眼前和長遠的關(guān)系，確保政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一，充分發(fā)揮懲治腐敗對于經(jīng)濟社會健康發(fā)展的保駕護航作用。
管友軍：要注意打出“組合拳”，即行賄必調(diào)查、區(qū)別情形分門別類、正確界定“謀取不正當(dāng)利益”的內(nèi)涵，避免誤打。首先，應(yīng)當(dāng)重視腐敗的源頭治理，對互為因果的行賄受賄一起防范、一起治理、一起查處。對每一起行賄犯罪，對每一個行賄人，都應(yīng)當(dāng)調(diào)查，對于情節(jié)或后果嚴重的行賄人進行刑事責(zé)任追究。有賄必查，讓每個行賄人付出足夠的違法成本，這樣才能消除行賄人的僥幸心理，才能告示社會和警示潛在的行賄人，從源頭上清理腐敗的土壤。其次，查處行賄行為，不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)分門別類根據(jù)不同行賄人的行賄目的、行賄情節(jié)和后果及認罪悔罪表現(xiàn)，制訂有梯度的查處形態(tài)，讓求官者丟官，讓求財者失財，比一概只用刑罰處理，更能有效治理行賄。再次，要正確認定行賄罪要件中的“不正當(dāng)利益”，對于企業(yè)在辦理符合條件和規(guī)定的貸款、按照約定或者規(guī)定辦理合同款項結(jié)算、按規(guī)定參加“招拍掛”等經(jīng)營活動中，被國家工作人員采用明示或暗示的方式勒索財物，沒有謀取競爭優(yōu)勢，不應(yīng)認定為“謀取不正當(dāng)利益”，依法不認定構(gòu)成行賄罪。
時延安：處理行賄犯罪案件，要注意綜合權(quán)衡。現(xiàn)實中，確實存在一些企業(yè)為取得市場平等競爭機會而行賄的情形，對于這種情況，根據(jù)《刑法》第三百八十九條規(guī)定是不構(gòu)成犯罪的。對于違反市場競爭規(guī)則向國家工作人員行賄的企業(yè)經(jīng)營者，一方面要依法追究行賄者的刑事責(zé)任，另一方面要通過促進企業(yè)加強合規(guī)建設(shè)以解決企業(yè)反腐問題。
彭世權(quán)：在嚴格依規(guī)依紀依法查處行賄犯罪的同時，還要堅持懲前毖后、治病救人，更好地圍繞中心、服務(wù)大局。一要嚴格區(qū)分法律界限，準確區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪、輕罪與重罪。二要精準把握政策和策略。堅持寬嚴相濟原則，深化運用“四種形態(tài)”，結(jié)合動機態(tài)度、客觀條件、時間節(jié)點、性質(zhì)程度、一貫表現(xiàn)、企業(yè)經(jīng)營狀況、后果影響等要件，綜合考量分析，對行賄人精準作出處置。比如，深入貫徹習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上重要講話精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境 支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，統(tǒng)籌受賄行賄一起查與服務(wù)保障企業(yè)發(fā)展的關(guān)系。三要實現(xiàn)查辦案件和服務(wù)發(fā)展的雙贏。集中精力懲治黨員干部腐敗問題，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，提升減存量遏增量的質(zhì)與效；統(tǒng)籌考慮是否多次、巨額行賄以及行賄方式（主動、被動）、積極配合調(diào)查、退贓等問題，對一些民營企業(yè)歷史上曾經(jīng)有過的一些不規(guī)范行為以發(fā)展的眼光看問題，讓企業(yè)家卸下思想包袱，輕裝前進；查辦重點領(lǐng)域典型案件中，主動加強與有關(guān)部門和單位溝通協(xié)調(diào)，從防范化解重大風(fēng)險、嚴格依規(guī)依紀依法、維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局等多個角度，把黨的政策策略說清楚講透徹。據(jù)重慶市委統(tǒng)戰(zhàn)部多次反饋，市紀委監(jiān)委在查辦案件中服務(wù)保障企業(yè)合法經(jīng)營、營造公平競爭營商環(huán)境的做法反響良好。
記者：是否對所有行賄行為都要追究刑事責(zé)任？嚴肅處置行賄行為，應(yīng)確定什么標準？
時延安：從現(xiàn)行《刑法》規(guī)定看，并非所有行賄行為都要予以刑事處罰，只有謀取“不正當(dāng)利益”的行為，才能被作為犯罪處理。現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定了認罪認罰從寬制度，對謀取不正當(dāng)利益的行賄人，如果其能夠認罪認罰，也可以在刑事追究上給予從寬處理。處置行賄犯罪，在法律適用和政策上應(yīng)把握三個方面：一要按照法律規(guī)定辦理案件，無論是實體還是程序上都應(yīng)依法進行。二要重點打擊涉及民生（如食品、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域）、安全（如建筑及重大工程、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域）的行賄犯罪，因為這些領(lǐng)域的行賄行為造成的客觀損害更大。三要注意把握政策，懲罰行賄犯罪的同時要保護民營企業(yè)的合法權(quán)益，盡可能減少刑事追究對企業(yè)的附帶損害。
彭世權(quán)：對于行賄行為不能一概而論、搞“一刀切”“一鍋燴”，既要體現(xiàn)嚴厲打擊，又要注重實現(xiàn)綜合效果的有機統(tǒng)一。聚焦重點領(lǐng)域、重點對象，緊盯工程、金融、國企、扶貧、教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、食藥安全等領(lǐng)域的“圍獵”行為，對涉嫌行賄犯罪且屬于長期行賄、巨額行賄、多頭多次行賄，在黨的十八大后不收斂不收手的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任；對于具有犯罪情節(jié)輕微、初犯偶犯、主動投案、積極配合調(diào)查、積極退贓、重大立功表現(xiàn)等從輕、減輕情節(jié)的，可依法提出從寬處罰建議或不予追究刑事責(zé)任。重慶市紀委監(jiān)委堅持實事求是、依規(guī)依紀依法，探索建立綜合運用移送審查起訴、具結(jié)悔過、批評教育等多種方式對行賄行為精準分類作出處置。此外，重慶市紀委監(jiān)委機關(guān)建立行賄人員數(shù)據(jù)庫，為精準有效處置行賄人員提供數(shù)據(jù)支撐。
雷勇：首先，根據(jù)我國《刑法》規(guī)定，只有為謀取不正當(dāng)利益而給予國家工作人員財物且達到一定數(shù)額的，才有可能構(gòu)成行賄罪，行賄行為是否作為犯罪查處是有法律標準的，不是所有行賄行為都是犯罪。其次，我國《刑法》對于構(gòu)成犯罪的行賄行為如何適用刑罰也有明確的規(guī)定，同時還規(guī)定行賄者被追訴前主動交待或有重大立功表現(xiàn)可以從輕、減輕、免除處罰。依照上述規(guī)定，對于行賄犯罪，不一定都要判處刑罰，在符合法定條件時，也可以由檢察機關(guān)作出不起訴決定，或由監(jiān)察機關(guān)作出黨紀政務(wù)處分。嚴肅處置行賄犯罪，首先要確立法定的處置標準，對事實情節(jié)的認定和處罰幅度都應(yīng)當(dāng)遵守《刑法》或《監(jiān)察法》等規(guī)定，不能超出法定標準進行理解適用和恣意裁量，避免人為因素導(dǎo)致對行賄犯罪的懲治目標落空。處置行賄犯罪，還要注重寬嚴相濟的刑事政策運用，對于主觀惡性較小、認罪悔過、未造成嚴重后果，以及從輕處罰社會效果更好的行賄犯罪，可以給予從寬處置。
管友軍：查處行賄行為，應(yīng)當(dāng)分門別類根據(jù)不同行賄人的行賄目的、行賄情節(jié)和后果及認罪悔罪表現(xiàn)進行查處。下列情形應(yīng)當(dāng)從嚴懲處：為買官行賄，情節(jié)嚴重或數(shù)額巨大的；為實施違法犯罪活動，向負有食品、藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等監(jiān)督管理職責(zé)的國家工作人員行賄，嚴重危害民生、侵犯公眾生命財產(chǎn)安全的；向行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的國家工作人員行賄，影響公正執(zhí)法和司法公正的；因行賄受過行政處罰或刑事處罰又行賄的；行賄數(shù)額一百萬元以上的；因行賄造成嚴重后果的；多次行賄的，等等。
記者：對于鏟除“圍獵”土壤，有何建議？
管友軍：要鏟除“圍獵”土壤，不能單打獨斗，而要多管齊下：一方面，要建立和強化行賄必查的社會預(yù)期，同時通過立法立規(guī)提高行賄成本，建立行賄黑名單制度，建立統(tǒng)一并聯(lián)網(wǎng)的誠信檔案，將誠信檔案記載的誠信度作為市場準入的必要門檻之一，還應(yīng)完善公司、企業(yè)登記管理制度，加強對公司股東的真實身份和資信的審查，防止行賄人一再借殼、到處借殼開設(shè)公司、企業(yè)而“復(fù)活”，讓行賄人在各方面得不償失。另一方面，要認清矛盾的主要方面，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，筑起領(lǐng)導(dǎo)干部防腐蝕的思想防線，完善、落實權(quán)力行使的內(nèi)外部監(jiān)督制度，讓行賄者無從下手，讓受賄者不敢下手。強化輿論引導(dǎo)，生動形象地告訴公眾行賄的成本最終會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，行賄行為還是社會供應(yīng)品價高質(zhì)次的推手，行賄不但竊取了我們的財富，而且給我們的生命、健康、安全帶來危險，形成全民痛恨行賄的氛圍。
時延安：解決“圍獵”問題，在政策和法律適用上主要考慮四個方面：一要盡可能減少國家工作人員的尋租空間，從制度和機制上將權(quán)力行使公開化，在程序細節(jié)上下功夫，提高“圍獵”成本、降低“圍獵”成功的可能性。二要充分利用刑罰的一般威懾功能確定重點處罰對象。例如，對于長期“圍獵”國家工作人員的，在適用法律時，可以考慮不從寬處罰。三要禁止“圍獵”者長期乃至終身不得從事市場經(jīng)營活動，依法給予更多的附帶性制裁措施。四要對“圍獵”者給予更嚴厲的經(jīng)濟性制裁，降低其犯罪預(yù)期。
雷勇：第一，構(gòu)建親清新型政商關(guān)系。在制度化法治化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境、簡明有效的政策環(huán)境、公正透明的法治環(huán)境，公平對待各類市場主體，從源頭上根除“圍獵”的利益誘惑。第二，加大查處力度。加強對“圍獵”問題的法律研究，精準適用法律，嚴厲懲治行賄等相關(guān)犯罪，堅持受賄行賄一起查，始終保持有貪必懲的高壓態(tài)勢。第三，建立健全完備有效的監(jiān)督體系。在全面深化制度改革和機制創(chuàng)新中，優(yōu)化重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力配置，完善權(quán)力清單制度，進一步減少行政審批事項，簡化審批辦理程序，讓項目審批、工程招投標、資金撥付公開透明，壓縮權(quán)力尋租空間，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，堵住“圍獵”的制度漏洞。第四，開展警示教育，督促領(lǐng)導(dǎo)干部管好家人，樹好家風(fēng)，編發(fā)“圍獵”犯罪的典型案例，以案釋法。
彭世權(quán)：一是法律法規(guī)制度要完善。要完善懲處行賄行為的相關(guān)法律法規(guī)，特別是對“不正當(dāng)利益”“單位行賄與個人行賄”等問題，需作出比較明確的界定；健全行賄犯罪不正當(dāng)利益追繳制度，不讓行賄人在經(jīng)濟上占到便宜。同時，要加強制度建設(shè)，深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，完善權(quán)力配置和運行制約機制，讓權(quán)力在陽光下運行，營造公平、公正的營商環(huán)境，減少“圍獵”與“被圍獵”的機會。二是程序要規(guī)范。建立集體決策等機制，避免對行賄人員處置隨意性。審查調(diào)查部門形成行賄人員的處置建議報告后一并移送審理，審理部門全面審核把關(guān)，提出定性處置審核意見，召開專題會議，集體研究、審慎提出處置意見。三是適用要精準。要聚焦重點對象、緊盯關(guān)鍵領(lǐng)域，嚴肅處理金融、扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全、環(huán)境保護、民生工程等領(lǐng)域的“圍獵”行為；要積極適用從輕、減輕情節(jié)，體現(xiàn)態(tài)度“變量”，甄別行賄的犯罪目的與動機、造成的后果影響等，對具有主動投案、積極配合調(diào)查、積極退贓、重大立功表現(xiàn)等從輕、減輕情節(jié)的予以從寬處理。四是方法要有效。建立行賄人員數(shù)據(jù)庫，全面錄入行賄人員主體身份、具體事實、處置情況等信息，適時更新。此外，強化警示教育，在保護涉案單位、個人隱私的前提下，適時發(fā)布典型案件。