亮劍生態頑疾 推動重塑綠色發展之路
祁連山生態環境破壞案以案促改工作啟示
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經過集中整治，祁連山生態環境突出問題得到糾治。圖為甘肅祁連山國家級自然保護區隆暢河自然保護站。陸旸 攝
祁連山是黃河流域重要水源產流地、甘肅河西走廊的“生命線”，是西北地區乃至全國最為重要的生態安全屏障之一。1988年5月，國務院就批準建立甘肅祁連山國家級自然保護區。然而，由于礦藏、水資源富集，祁連山自然生態曾因違規過度開發遭到嚴重破壞。黨的十八大以來，習近平總書記對生態環境破壞問題高度重視，多次要求抓緊整改。中央紀委國家監委深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，會同國家發改委、生態環境部、自然資源部等部門，推動甘肅省緊盯突出問題，全力推動整改，徹底扭轉祁連山生態環境惡化趨勢，使祁連山生態保護由亂到治，堅決守護好國家西部重要生態安全屏障。
生態之痛催生“最嚴問責”
祁連山生態環境破壞案是以犧牲環境換經濟增長、借保護之名行破壞之實的典型案例，也是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央重大決策部署不力的反面教材。案發前，針對祁連山生態環境嚴重破壞問題，甘肅省做了一些工作，但情況沒有明顯改善，無休止探礦采礦、截流發電、過度放牧、旅游開發項目未批先建等問題依然突出，生態環境持續惡化。2017年1月16日，中央電視臺曝光了祁連山生態環境破壞問題；1月22日，人民日報以《祁連山：在生態之痛中蘇醒》為題作了專題報道，引發社會普遍關注。習近平總書記高度重視，要求加強祁連山自然保護區生態環境保護工作。2月，黨中央、國務院有關部門組成督查組，對祁連山自然保護區生態環境問題展開調查。6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》，指出祁連山生態環境破壞的突出問題。
一是違法違規開發礦產資源問題嚴重。長期大規模違規探礦采礦，造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷。保護區范圍內僅肅南裕固族自治縣境內就有532家大小礦山企業，保護區設置的144宗探礦權、采礦權中，有14宗是在國務院明確保護區劃界后違法違規審批延續的，涉及保護區核心區3宗、緩沖區4宗。二是部分水電設施違法建設、違規運行。當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目，共建有水電站150余座，其中42座位于保護區內，存在違規審批、未批先建、手續不全等問題。僅張掖境內的干支流上就先后建成了46座水電站。三是周邊企業偷排偷放問題突出。部分企業環保投入嚴重不足，污染治理設施缺乏，偷排偷放現象屢禁不止。四是生態環境突出問題整改不力。甘肅省對原環境保護部、原國家林業局提出的有關問題不重視、不真改，省政府報送的約談整治方案瞞報漏報了31個探采礦項目。生態修復和整治工作進展緩慢。此外，還發現甘肅省制定的地方性法規政策與上位法規定和中央決策部署精神不符等問題。
祁連山生態環境破壞問題是多方面的、成因是復雜的，主要表現在：一是“四個意識”樹得不牢，落實黨中央決策部署不堅決不徹底，沒有站在政治和全局高度深刻領會習近平總書記重要指示精神，在貫徹落實上沒有做到真抓真管、一抓到底。二是對新發展理念認識不到位，片面追求經濟增長，在立法層面為破壞生態行為“放水”，有的地區在考核中弱化環境資源類指標，導致長期存在生態環境為經濟發展讓路的情況。三是不作為、亂作為，監管層層失守。從主管部門到保護區管理部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責任不落實、履職不到位問題比較突出，導致違法違規項目暢通無阻，自然保護區管理規定名存實亡。四是不擔當、不碰硬，整改落實不力。存在以文件落實整改、以會議推進工作、以批示代替檢查的情況，發現問題不真抓真改，甚至弄虛作假、包庇縱容。
根據中央紀委決定和甘肅省委、省政府批準，對218名領導干部進行問責，其中，祁連山國家級自然保護區生態環境問題問責100人，中管干部3人，地廳級干部21人，縣處級干部45人，給予黨紀處分39人、政務處分31人，移送司法機關2人，涉及范圍之廣、問責力度之大，在全國范圍引起強烈震動，產生廣泛影響。
重拳整治各類生態環境破壞問題
祁連山生態環境破壞案的嚴厲查處，給甘肅省黨員領導干部一記“當頭棒喝”，帶來“猛擊一掌的警醒”。在中央紀委國家監委和國務院有關部門推動下，甘肅省委省政府把祁連山生態環境問題整治作為重大政治任務來抓，認真學習領會習近平生態文明思想，深入實施“生態立省”戰略，加強組織領導，精準發力施治，扎實推進祁連山保護區生態環境問題整治。
——強化政治擔當、落實主體責任。成立祁連山自然保護區問題整改工作領導小組，對照國家發展改革委等部門印發的祁連山生態環境整治工作任務分工，結合實際制定甘肅祁連山自然保護區生態環境問題整改落實方案，將國家提出的7大類28項整改任務，進一步細化分解為8大類31項，對整改工作實行“一周一匯總、一月一調度、一季一報告”。積極構建以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，在全國率先制定生態文明建設目標評價考核辦法，將祁連山地區生態治理修復列入省政府環保目標責任考核體系，年度考核實行生態環保“一票否決”制度，有效傳導責任和壓力。張掖、武威、金昌等地緊盯重點領域突出問題，堅持一個問題一個方案，分類分步加快整改，全面推進祁連山生態環境整治修復工作。
——加快項目清理、加大資金投入。一是抓緊清理關停違法違規項目，差別化推進重點領域違規項目關停退出，出臺祁連山保護區礦業權分類退出辦法、水電站關停退出整治方案、旅游項目設施差別化整治和補償方案等。二是推進草原生態環境整治，將保護區所有草原納入草原補獎政策范圍，妥善解決“一地兩證”問題，穩步推進保護區居民搬遷工作。三是加快推進祁連山生態保護與建設綜合治理規劃實施，多渠道籌措整合資金，加快祁連山保護區林地保護、草地保護等七大工程建設。四是加大資金投入力度，統籌實施山水林田湖草生態保護修復試點，財政部下達基礎獎補資金20億元，省財政安排資金37億元，實施黑河、石羊河流域林草植被恢復、礦山環境治理等項目。加大重點生態功能區一般性轉移支付傾斜力度。財政部將甘肅省祁連山地區11個縣（區）全部納入國家重點生態功能區轉移支付范圍，2017至2019年共下達祁連山地區重點生態功能區轉移支付補助資金21.75億元，有力推動項目落實，解決了“巧婦難為無米之炊”難題。
——加強監管執法、持續監督問效。一是制定《甘肅祁連山地區生態保護紅線劃定工作實施方案》，完成祁連山地區生態保護紅線劃定任務。二是強化規劃管控和事中事后監管，加快清理處置違法違規項目，確保各類生態治理項目建設合規依法。三是建立重點生態功能區產業準入負面清單制度，嚴禁納入祁連山冰川與水源涵養生態功能區范圍的市縣發展不符合主體功能定位的產業。四是加強執法監管與督查核查，將清理整治祁連山地區違法違規活動作為重要內容，持續開展祁連山生態環境問題整改“回頭看”，對督查發現的問題及時交辦，督促按期徹底完成。五是穩步推進保護區居民搬遷工作。張掖市、武威市祁連山保護區核心區208戶701名農牧民已全部搬遷。
——加大改革力度、完善長效機制。一是積極推進祁連山國家公園體制試點。會同青海省編制《祁連山國家公園體制試點方案》，編制完成《祁連山國家公園甘肅片區總體規劃》，并納入《祁連山國家公園總體規劃》。二是全面開展自然資源資產管理改革試點。制定印發《祁連山地區自然資源產權制度改革試點工作方案》《甘肅省流域上下游橫向生態保護補償試點實施意見》，編制完成祁連山地區自然資源資產負債表，出臺《甘肅省祁連山地區自然生態空間用途管制辦法（試行）》。三是開展整改驗收工作。制定《祁連山自然保護區生態環境問題整改驗收辦法》，完成保護區礦業權、水電站、旅游設施等問題整治省級驗收工作。四是加強政策性研究，組建專業團隊開展祁連山地區生態保護與經濟社會長期發展研究，努力探索適合祁連山區域的綠色長效發展模式。
祁連山生態保護“由亂到治，大見成效”
經過三年多集中整治，祁連山生態環境突出問題得到糾治，遭到破壞的生態系統得到修復，整治工作取得顯著成效。2019年8月，習近平總書記考察甘肅期間實地查看祁連山生態修復保護情況，給予“由亂到治，大見成效”的評價，極大增強了甘肅推進生態環境保護工作的底氣和信心，提振了全省上下砥礪前行、干事創業的斗志和干勁。
——“母親山”從喧鬧回歸寧靜。甘肅境內祁連山保護區內144宗礦業權已通過注銷式、扣除式、補償式3種方式全部退出并完成補償工作，被破壞的植被正在逐步修復，礦址實現“由黑到綠”的底色之變。42座水電站已完成分類處置，9座在建水電站退出7座、保留2座，33座已建成水電站關停退出3座、規范運營30座，已按規定下泄生態流量。25個旅游設施項目已按差別化整治措施完成分類整改，21.2萬羊單位減畜任務已全部完成，傳統共牧區牲畜全部退出并實行禁牧管理，進一步減少人類活動的破壞干擾，祁連山迎來了久違的寧靜。
——西部生態安全屏障漸趨穩固。通過扎實推進山水林田湖草一體化生態保護和修復，著力打造河西祁連山內陸河生態安全屏障、南部秦巴山地區長江上游生態安全屏障、甘南高原地區黃河上游生態安全屏障、隴東隴中地區黃土高原生態安全屏障和中部沿黃河地區生態走廊“四屏一廊”，生態系統的完整性、穩定性和功能性持續提升。積極推進大規模國土綠化行動，“十三五”時期完成營造林面積475.7萬畝，超目標任務35.9%。退化、沙化、鹽堿化草原治理率達到51%，濕地面積穩定在169.4萬公頃，治理水土流失面積9.1萬平方公里，草原植被蓋度超過52%。黑河流域東居延海實現連續15年不干涸，石羊河下游民勤青土湖水面擴大至26.7平方公里，干涸消失近300年的疏勒河終端湖“哈拉齊”水域重現。
——生態文明制度體系逐步健全。對《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》等與國家上位法不一致的部分，逐條進行修訂完善，對2011年至2016年印發的141個文件、代擬的8個地方性法規逐一進行了合規性復查。《甘肅省自然保護區條例》、《甘肅省大氣污染防治條例》正式施行。祁連山保護區管理體制進一步理順，成立祁連山國家公園管理局，保護區22個保護站全部劃歸省林草局管理。
——初步走出生態優先、綠色發展新路。2019年甘肅節能環保、清潔生產、清潔能源等十大生態產業完成增加值增長7.8%，占地區生產總值比重達到23.7%。綠水青山成為致富“靠山”，林果產業已經成為甘肅脫貧攻堅的主要支柱產業之一，生態護林員項目帶動12萬貧困群眾實現了脫貧。隴南依托良好的生態資源優勢，探索出了鄉村旅游助推精準扶貧的隴南模式，改變了群眾守著“綠水青山”過苦日子的局面。2019年，全市鄉村旅游接待人數1142萬人，收入28.8億元。
——帶動全國生態環境問題綜合治理。祁連山生態環境破壞案以案促改，為全國整治生態環境問題、走綠色發展道路提供了范例。寧夏回族自治區深入學習貫徹《關于甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》精神，打響賀蘭山生態保衛戰；陜西省出臺《陜西省自然保護區生態環境整治工作方案》，拉開了陜西秦嶺生態保衛戰序幕；湖南省召開省市縣鄉村五級干部電視電話會議，吹響洞庭湖生態環境問題專項整治號角；河南省頒布《關于聯合開展“綠盾2019”自然保護地強化監督工作的通知》，持續深化自然保護區生態環境整治工作等，祁連山生態環境破壞案的警鐘之聲走出隴原，響徹神州大地。
工作啟示
祁連山生態環境破壞案充分暴露了政治意識弱化、發展理念偏差、政績觀錯位所導致的開發亂作為、監管不作為、治理慢作為等問題。推動此類問題以案促改，關鍵在于貫徹新發展理念，樹立正確政績觀，直面矛盾、因地制宜、分類施策，實現抓保護與謀發展相互促進、相得益彰。
第一，立足根本糾正錯誤政績觀，推動可持續發展。祁連山生態環境破壞問題長期整而未治、禁而不絕，根子在重經濟發展、輕環境保護的錯誤政績觀作祟。解決此類問題，首要在于深挖案件背后錯誤的政績觀、落后的發展觀，樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。祁連山生態環境破壞案以案促改，把糾治錯誤政績觀貫穿整改整治全過程，推動甘肅省深入學習領會習近平總書記“卸下GDP的緊箍咒，套上生態環保的緊箍咒”重要指示的深刻內涵，不折不扣貫徹落實習近平總書記關于祁連山生態環境保護重要指示批示精神，強化思想引領；同時完善生態環保考核評價體系，強化“綠色導向”，倒逼黨員領導干部在生態環境保護上多算大賬、算長遠賬，鏟除錯誤政績觀滋生土壤，帶動甘肅省生態環境持續向好。
第二，立足基礎修復政治生態和自然生態，實現兩融合、兩促進。自然生態破壞和政治生態惡化是一枚硬幣的兩面，自然生態破壞是政治生態惡化的具體體現，凈化政治生態是修復自然生態的基礎保障。整治祁連山生態環境破壞問題，堅持首先從政治紀律查起，思想差距和工作差距一起找，政治問題和環境問題一起查，堅決遏制生態環境破壞問題蔓延態勢。以案促改也堅持從政治上改起，督促甘肅省委省政府認真貫徹落實習近平生態文明思想，從政治上反思祁連山生態環境破壞問題的深刻教訓，堅決把黨中央各項要求落實到位、指出的各種問題整改到底，有力有序推進生態環境整治和保護修復，以最嚴格制度、最嚴密法治保障生態文明、推進生態法治，一體修復自然生態和凈化政治生態。
第三，立足實際探索差別化整改，實現系統治理。生態環境問題由來已久、情況多樣、成因復雜，以案促改必須堅持實事求是、因地制宜，探索差別化整改模式，防止“一刀切”。中央督查組對問題不回避、不偏離，不擴大、不縮小，反饋問題分門別類、具體而微，為精準整改打下堅實基礎。以案促改堅持“共性問題統一制度、個性問題一站一策、一問題一方案”，制定實施自然保護區礦業權分類退出辦法，明確自然保護區旅游項目差別化整治原則和政策界限，打出了標本兼治、系統治理“組合拳”，為解決歷史遺留問題提供了有效方案，也為深化以案促改工作提供了有益借鑒。
第四，立足職能職責發揮“促”的作用，推動形成工作合力。生態環境問題治理涉及部門多、參與層級廣、持續時間長。推動此類問題以案促改，必須在黨中央集中統一領導下，充分發揮紀檢監察機關監督保障執行、促進完善發展作用，督促相關職能部門履行監管職責，推動形成以案促改工作合力。中央紀委國家監委堅決貫徹落實習近平總書記關于祁連山生態環境保護重要指示批示精神，加大執紀問責、強化政治監督，國家發改委、生態環境部等職能部門明確整治任務分工、加強整改督查，推動甘肅省委擔當政治責任，壓緊壓實生態環境保護主體責任和監督責任，進一步完善排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”模式，多措并舉發揮促改促治作用，形成共抓整改、共謀治理的整體合力。（鐘紀言）