【典型案例】
朱某，中共黨員，2015年至2017年任某市某區區長；2017年至2021年任某市A縣縣委書記。經查，朱某在任A縣縣委書記期間，為培植個人勢力，以使用熟悉的干部便于開展工作為幌子，先后從原任職地區即某區及其成長地B縣調入多名老鄉、同學任A縣有關部門負責人。朱某以“老大”自居，要求上述人員對自己“效忠”，安排他們為自己保管違紀違法所得、違規報銷個人費用及打擊不同意見人員，并在網絡、報紙等媒體上吹噓朱某的政績以撈取政治資本。朱某多次違規提拔、重用上述人員，還以“老鄉、同學聚會”名義經常與他們私下謀劃如何造勢。朱某的上述行為嚴重污染A縣政治生態。2021年6月，朱某因嚴重違紀違法并涉嫌受賄罪，被開除黨籍和公職，其涉嫌犯罪問題移送檢察機關依法審查起訴。
【分歧意見】
對于該案例中朱某調動老鄉、同學及造勢等行為的定性，主要存在三種意見。
第一種意見認為：朱某按正常程序調入原任職地區的工作人員，并安排上述人員宣傳政績及幫助自己進行違紀違法活動，均系朱某其他違紀違法行為的手段，故對朱某這些行為不再單獨評價為違紀，可作情節考量。
第二種意見認為：朱某作為A縣主要負責人，以“老鄉、同學聚會”為名搞山頭主義，應當依據《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第六章“對違反政治紀律行為的處分”第五十條“黨員領導干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義”予以處理。
第三種意見認為：朱某身為A縣縣委主要負責人，將多人從原任職地區調到A縣，并長期勾連、拉幫結派，形成了利益集團，違反《條例》第六章“對違反政治紀律行為的處分”第四十九條，構成非組織活動違紀行為。
【評析意見】
筆者贊成第三種意見。
《條例》第四十九條規定，在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、培植個人勢力等非組織活動，或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的，給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分；導致本地區、本部門、本單位政治生態惡化的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。在實踐中，就非組織活動違紀行為的構成要件及與類似行為的區別存在爭議，有必要予以辨析。
一、非組織活動行為納入紀律懲處的背景
我們黨歷來反對破壞黨的團結統一的任何形式非組織活動。早在延安整風期間就將反對宗派主義作為整頓黨風的重要內容。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》提出了“堅持黨性，根絕派性”要求。2016年《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》重申，“黨員、干部特別是高級干部不準在黨內搞小山頭、小圈子、小團伙，嚴禁在黨內拉私人關系、培植個人勢力、結成利益集團。”從近年通報的案件看，一些被審查調查人熱衷圈子文化、碼頭文化，將權力作為培植個人勢力的工具，破壞黨的集中統一，成為政治生態的重要污染源。黨中央對非組織活動始終高度警惕、緊盯不放，在《條例》歷次修訂上也有所體現。2003年《條例》將此行為歸類為違反組織、人事紀律，第六十三條規定，在黨內搞非組織活動，破壞黨的團結統一的，給予相應處分。2015年《條例》第五十二條規定，在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、培植私人勢力或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的，均構成違紀，定性從違反組織紀律調整為違反政治紀律。2018年《條例》第六章“對違反政治紀律行為的處分”第四十九條將上述行為歸納為非組織活動，在定性表述上更符合該行為背離政治原則的本質。
二、非組織活動的違紀構成要件
違紀主體，系一般黨員，不要求是黨員領導干部等特殊主體。違紀主觀方面，系故意。違紀客體，侵犯黨的團結統一，污染政治生態。違紀客觀方面。第一，在黨內搞團團伙伙。從字面含義看，團團伙伙具有派系的初步特征，主要通過親親疏疏、拉拉扯扯等非組織活動結成利益同盟，互相提攜、互通款曲，但交往的緊密度、組織的嚴密性尚未達到結黨營私、拉幫結派等程度。第二，結黨營私、拉幫結派、培植個人勢力。與團團伙伙相比，此種非組織活動目的性更明確、性質更嚴重、影響更惡劣，派系、圈子特征更為明顯，尤其是培植個人勢力對黨的團結統一危害更大。第三，通過搞利益交換、輿論造勢等活動撈取政治資本。如案例中，朱某多次將老鄉及原下屬調入A縣，將公權私相授受，搞以人劃線、親疏有別，建立以自己為中心的利益集團；下屬則為虎作倀回報朱某的提攜。此類行為是非組織活動中情節或影響較為嚴重的。
三、與類似行為的區別
與拒不執行黨中央確定的大政方針“搞山頭主義”的區別。《條例》第五十條規定，黨員領導干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義，拒不執行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套的（以下簡稱“搞山頭主義”），給予撤銷黨內職務及以上處分。非組織活動與搞山頭主義有以下區別：一是違紀主體不同。非組織活動違紀主體是一般黨員干部，搞山頭主義違紀主體是黨員領導干部。二是表現形式不同。搞山頭主義表現為拒不執行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套，非組織活動雖可能有政治目的，但未必表現為拒不執行大政方針。三是處分檔次不同。非組織活動處分起步檔次是黨內嚴重警告，搞山頭主義處分起步檔次是撤銷黨內職務。
與違規組織、參加鄉友會等行為的區別。一是違紀主體不同。違規組織、參加鄉友會主體是黨員領導干部。非組織活動不要求特殊主體。二是表現形式不同。非組織活動雖可能以老鄉會、校友會、戰友會這“三會”形式出現，但最終目的是結成利益集團。在案例中，朱某就以老鄉、同學聚會形式掩蓋非組織活動。三是定性和處分檔次不同。違規組織、參加鄉友會行為違反組織紀律，情節嚴重才給予黨紀處分；非組織活動違反政治紀律，處分檔次相對較重。
與違規選拔干部行為的區別。對于非組織活動中的違規選拔干部行為，鑒于違規選拔干部系非組織活動的手段，兩者構成牽連關系，可擇一重認定。在處分檔次相當情況下，可認定為非組織活動，以凸顯行為的政治屬性。
（汪建華 許展 作者單位：安徽省紀委監委）