【典型案例】
朱某，中共黨員，2015年至2017年任某市某區(qū)區(qū)長；2017年至2021年任某市A縣縣委書記。經(jīng)查，朱某在任A縣縣委書記期間，為培植個人勢力，以使用熟悉的干部便于開展工作為幌子，先后從原任職地區(qū)即某區(qū)及其成長地B縣調(diào)入多名老鄉(xiāng)、同學(xué)任A縣有關(guān)部門負責(zé)人。朱某以“老大”自居，要求上述人員對自己“效忠”，安排他們?yōu)樽约罕９苓`紀違法所得、違規(guī)報銷個人費用及打擊不同意見人員，并在網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體上吹噓朱某的政績以撈取政治資本。朱某多次違規(guī)提拔、重用上述人員，還以“老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會”名義經(jīng)常與他們私下謀劃如何造勢。朱某的上述行為嚴重污染A縣政治生態(tài)。2021年6月，朱某因嚴重違紀違法并涉嫌受賄罪，被開除黨籍和公職，其涉嫌犯罪問題移送檢察機關(guān)依法審查起訴。
【分歧意見】
對于該案例中朱某調(diào)動老鄉(xiāng)、同學(xué)及造勢等行為的定性，主要存在三種意見。
第一種意見認為：朱某按正常程序調(diào)入原任職地區(qū)的工作人員，并安排上述人員宣傳政績及幫助自己進行違紀違法活動，均系朱某其他違紀違法行為的手段，故對朱某這些行為不再單獨評價為違紀，可作情節(jié)考量。
第二種意見認為：朱某作為A縣主要負責(zé)人，以“老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會”為名搞山頭主義，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第六章“對違反政治紀律行為的處分”第五十條“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義”予以處理。
第三種意見認為：朱某身為A縣縣委主要負責(zé)人，將多人從原任職地區(qū)調(diào)到A縣，并長期勾連、拉幫結(jié)派，形成了利益集團，違反《條例》第六章“對違反政治紀律行為的處分”第四十九條，構(gòu)成非組織活動違紀行為。
【評析意見】
筆者贊成第三種意見。
《條例》第四十九條規(guī)定，在黨內(nèi)搞團團伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、培植個人勢力等非組織活動，或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的，給予嚴重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；導(dǎo)致本地區(qū)、本部門、本單位政治生態(tài)惡化的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。在實踐中，就非組織活動違紀行為的構(gòu)成要件及與類似行為的區(qū)別存在爭議，有必要予以辨析。
一、非組織活動行為納入紀律懲處的背景
我們黨歷來反對破壞黨的團結(jié)統(tǒng)一的任何形式非組織活動。早在延安整風(fēng)期間就將反對宗派主義作為整頓黨風(fēng)的重要內(nèi)容。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出了“堅持黨性，根絕派性”要求。2016年《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》重申，“黨員、干部特別是高級干部不準在黨內(nèi)搞小山頭、小圈子、小團伙，嚴禁在黨內(nèi)拉私人關(guān)系、培植個人勢力、結(jié)成利益集團。”從近年通報的案件看，一些被審查調(diào)查人熱衷圈子文化、碼頭文化，將權(quán)力作為培植個人勢力的工具，破壞黨的集中統(tǒng)一，成為政治生態(tài)的重要污染源。黨中央對非組織活動始終高度警惕、緊盯不放，在《條例》歷次修訂上也有所體現(xiàn)。2003年《條例》將此行為歸類為違反組織、人事紀律，第六十三條規(guī)定，在黨內(nèi)搞非組織活動，破壞黨的團結(jié)統(tǒng)一的，給予相應(yīng)處分。2015年《條例》第五十二條規(guī)定，在黨內(nèi)搞團團伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、培植私人勢力或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的，均構(gòu)成違紀，定性從違反組織紀律調(diào)整為違反政治紀律。2018年《條例》第六章“對違反政治紀律行為的處分”第四十九條將上述行為歸納為非組織活動，在定性表述上更符合該行為背離政治原則的本質(zhì)。
二、非組織活動的違紀構(gòu)成要件
違紀主體，系一般黨員，不要求是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部等特殊主體。違紀主觀方面，系故意。違紀客體，侵犯黨的團結(jié)統(tǒng)一，污染政治生態(tài)。違紀客觀方面。第一，在黨內(nèi)搞團團伙伙。從字面含義看，團團伙伙具有派系的初步特征，主要通過親親疏疏、拉拉扯扯等非組織活動結(jié)成利益同盟，互相提攜、互通款曲，但交往的緊密度、組織的嚴密性尚未達到結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派等程度。第二，結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、培植個人勢力。與團團伙伙相比，此種非組織活動目的性更明確、性質(zhì)更嚴重、影響更惡劣，派系、圈子特征更為明顯，尤其是培植個人勢力對黨的團結(jié)統(tǒng)一危害更大。第三，通過搞利益交換、輿論造勢等活動撈取政治資本。如案例中，朱某多次將老鄉(xiāng)及原下屬調(diào)入A縣，將公權(quán)私相授受，搞以人劃線、親疏有別，建立以自己為中心的利益集團；下屬則為虎作倀回報朱某的提攜。此類行為是非組織活動中情節(jié)或影響較為嚴重的。
三、與類似行為的區(qū)別
與拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針“搞山頭主義”的區(qū)別。《條例》第五十條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義，拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套的（以下簡稱“搞山頭主義”），給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)及以上處分。非組織活動與搞山頭主義有以下區(qū)別：一是違紀主體不同。非組織活動違紀主體是一般黨員干部，搞山頭主義違紀主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。二是表現(xiàn)形式不同。搞山頭主義表現(xiàn)為拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套，非組織活動雖可能有政治目的，但未必表現(xiàn)為拒不執(zhí)行大政方針。三是處分檔次不同。非組織活動處分起步檔次是黨內(nèi)嚴重警告，搞山頭主義處分起步檔次是撤銷黨內(nèi)職務(wù)。
與違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會等行為的區(qū)別。一是違紀主體不同。違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。非組織活動不要求特殊主體。二是表現(xiàn)形式不同。非組織活動雖可能以老鄉(xiāng)會、校友會、戰(zhàn)友會這“三會”形式出現(xiàn)，但最終目的是結(jié)成利益集團。在案例中，朱某就以老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會形式掩蓋非組織活動。三是定性和處分檔次不同。違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會行為違反組織紀律，情節(jié)嚴重才給予黨紀處分；非組織活動違反政治紀律，處分檔次相對較重。
與違規(guī)選拔干部行為的區(qū)別。對于非組織活動中的違規(guī)選拔干部行為，鑒于違規(guī)選拔干部系非組織活動的手段，兩者構(gòu)成牽連關(guān)系，可擇一重認定。在處分檔次相當(dāng)情況下，可認定為非組織活動，以凸顯行為的政治屬性。
（汪建華 許展 作者單位：安徽省紀委監(jiān)委）