中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站 黃秋霞 楊文佳
2021年12月16日，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組現(xiàn)場(chǎng)督察發(fā)現(xiàn)，黑龍江省綏化市在建的交通項(xiàng)目非法侵占大量黑土耕地。
2021年12月19日，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組現(xiàn)場(chǎng)督察發(fā)現(xiàn)，黑龍江省海倫市共合鎮(zhèn)擁軍村侵蝕溝損毀黑土耕地。 （中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室供圖）
“一兩土二兩油”，這是對(duì)黑土地肥力的形象說(shuō)法。因有機(jī)質(zhì)含量最高、產(chǎn)出能力最強(qiáng)，黑土地被譽(yù)為“耕地中的大熊貓”。
近日，第二輪第五批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察通報(bào)，位于東北黑土核心區(qū)的黑龍江省綏化市存在大量“未批先建”違法占用黑土耕地等問(wèn)題。工作人員發(fā)現(xiàn)黑土保護(hù)措施落實(shí)不到位的問(wèn)題普遍存在。
保護(hù)好黑土地，確保黑土地不減少、不退化，是習(xí)近平總書(shū)記提出的明確要求。此次通報(bào)反映出哪些突出問(wèn)題？背后原因又是什么？如何舉一反三壓實(shí)責(zé)任？
黑龍江省綏化市兩個(gè)違規(guī)推動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際違法占用黑土耕地18144畝
綏化市位于松嫩平原的呼蘭河流域，地處黑龍江省中部漫川漫崗區(qū)，有著“中國(guó)寒地黑土特色農(nóng)業(yè)物產(chǎn)之鄉(xiāng)”美名。
“完全沒(méi)想到，金貴的黑土地被糟蹋了這么多。”中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組工作人員何歆告訴記者，2018年以來(lái)，綏化市存在大量“未批先建”違法占用黑土地問(wèn)題，大量黑土耕地，甚至永久基本農(nóng)田遭到破壞。僅兩個(gè)違規(guī)推動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際違法占用黑土耕地就達(dá)到18144畝，其中永久基本農(nóng)田10923畝，“類(lèi)似情況在其他黑土分布區(qū)也比較普遍。”
問(wèn)題如何浮出水面？“督察進(jìn)駐前期，我們調(diào)閱了大量審計(jì)、土地督察有關(guān)資料，從中梳理出2018年以來(lái)綏化市共發(fā)生占用黑土耕地違法案件124起。”何歆介紹，經(jīng)過(guò)調(diào)查，綏化市2019年以來(lái)強(qiáng)力推動(dòng)的兩個(gè)省級(jí)交通建設(shè)項(xiàng)目，在未實(shí)施農(nóng)用地征收、未落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、未取得用地審批手續(xù)和項(xiàng)目開(kāi)工許可的情況下，違法開(kāi)工建設(shè)。當(dāng)?shù)孛髦掷m(xù)不全，卻要求相關(guān)職能部門(mén)“卸下怕追責(zé)的思想包袱”“從工作大局出發(fā)寬松執(zhí)法”。在項(xiàng)目實(shí)施中，也未按要求將剝離的表土用于土地復(fù)墾和改良治理。
在治理侵蝕溝方面，問(wèn)題同樣不少。侵蝕溝是東北黑土區(qū)水土流失的典型表現(xiàn)形式，直接導(dǎo)致黑土地?cái)?shù)量減少、土層變薄。綏化市是《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》明確的侵蝕溝治理重點(diǎn)區(qū)域，全市有1.4萬(wàn)余條侵蝕溝，溝壑總面積達(dá)128.9平方公里，自然損毀黑土耕地十余萬(wàn)畝。
何歆指出，綏化市在治理侵蝕溝中“等靠要”思想嚴(yán)重，治理工作推進(jìn)十分緩慢。根據(jù)《黑龍江省侵蝕溝治理工程實(shí)施方案（2017—2020年）》，綏化市應(yīng)于2020年底前完成1152條侵蝕溝治理任務(wù)，實(shí)際僅完成治理256條。該市慶安縣應(yīng)完成128條侵蝕溝治理任務(wù)，實(shí)際一條都未完成治理，明顯不作為。現(xiàn)場(chǎng)督察發(fā)現(xiàn)，慶安縣民旺治理項(xiàng)目區(qū)侵蝕溝密布，大片耕地千溝百壑；海倫市共合鎮(zhèn)多條侵蝕溝近年來(lái)仍在快速擴(kuò)大。
此外，為保護(hù)耕作層表土資源，《黑龍江省耕地保護(hù)條例》和《東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要（2017—2030年）》明確要求，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目所占用耕地的耕作層土壤應(yīng)進(jìn)行剝離，剝離的土壤主要用于土地復(fù)墾和改良治理。
然而，綏化市2017年以來(lái)實(shí)施的426個(gè)已辦理用地審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中，僅有5個(gè)項(xiàng)目編制表土剝離方案并實(shí)施剝離，多達(dá)1.3萬(wàn)余畝耕地被直接占用，超過(guò)180萬(wàn)立方米的黑土資源沒(méi)有得到有效再利用。綏化市有關(guān)部門(mén)對(duì)以上問(wèn)題監(jiān)管缺位，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。
“綏化市黑土地保護(hù)工作暴露出的短板，反映出分布廣泛的黑土地亟須進(jìn)行統(tǒng)籌保護(hù)和治理。”中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
落實(shí)黑土地保護(hù)政策大打折扣、弄虛作假，是黑土地保護(hù)和治理不力的突出問(wèn)題
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，落實(shí)黑土地保護(hù)政策大打折扣、弄虛作假，是黑土地保護(hù)和治理不力的突出問(wèn)題。
吉林省位于東北黑土地腹地，全省90%以上耕地為黑土地。2018年7月，《吉林省黑土地保護(hù)條例》正式實(shí)施，依法對(duì)黑土地進(jìn)行保護(hù)。2021年9月，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察發(fā)現(xiàn)，扶余市對(duì)黑土地保護(hù)重視不夠，貫徹落實(shí)《條例》不到位，建設(shè)占用黑土地表土剝離和控制化肥農(nóng)藥施用量等措施不落實(shí)，部分黑土地遭到破壞。
督察組指出，督察發(fā)現(xiàn)，2018年至2020年，扶余市6個(gè)項(xiàng)目占用黑土地，均未按照《條例》以及相關(guān)政策規(guī)定，實(shí)施表土剝離，造成黑土地壓覆、破壞，面積達(dá)8.83公頃。2018年，僅扶余市第一實(shí)驗(yàn)學(xué)校建設(shè)，就占用黑土地5.78公頃；松原碧藍(lán)士循環(huán)經(jīng)濟(jì)扶余有限公司2.5萬(wàn)噸馬鈴薯制成品項(xiàng)目未經(jīng)審批，占用黑土地1.51公頃，不但未實(shí)施表土剝離，還將修建廢水貯存池挖出的耕作層黑土用于路基建設(shè)。
地方政府統(tǒng)一口徑弄虛作假、應(yīng)付督察，是督察中的又一發(fā)現(xiàn)。《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施測(cè)土配方施肥，支持有機(jī)肥料的研發(fā)、生產(chǎn)和施用，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)者積造、施用農(nóng)家肥等有機(jī)肥料，降低化肥使用量，嚴(yán)格控制農(nóng)藥使用量。督察組發(fā)現(xiàn)，扶余市化肥減量和農(nóng)藥控制數(shù)據(jù)嚴(yán)重不實(shí)。
“扶余市未按要求對(duì)化肥使用情況開(kāi)展定點(diǎn)調(diào)查，而是通過(guò)農(nóng)民種植習(xí)慣推算使用量，化肥減量數(shù)據(jù)‘齊步走’，調(diào)查統(tǒng)計(jì)流于形式。”督察組指出，陶賴(lài)昭鎮(zhèn)化肥使用情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)表顯示，雖然種植的土地條件不同，但同一個(gè)村的農(nóng)戶(hù)單位面積化肥施用削減比例完全一致；烏金村8個(gè)調(diào)查戶(hù)2020年化肥施用量較2019年削減比例均為9.09%，2019年化肥施用量較2018年削減比例均為5.71%；永利村10個(gè)調(diào)查戶(hù)2020年化肥施用量較2019年削減比例均為5.17%，2019年化肥施用量較2018年削減比例均為3.33%。
然而，督察組隨機(jī)走訪(fǎng)調(diào)查表上的農(nóng)戶(hù)發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶(hù)為增加產(chǎn)量，加大了化肥施用量，與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)上報(bào)的數(shù)據(jù)趨勢(shì)相反。
扶余市農(nóng)藥調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也存在類(lèi)似情況。據(jù)督察組介紹，該市有關(guān)部門(mén)向轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一布置黑土地督察常規(guī)知識(shí)和注意事項(xiàng)，并分發(fā)2018年至2020年化肥農(nóng)藥使用量、農(nóng)膜回收率等理論參考數(shù)據(jù)，授意各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一口徑，要求在督察組要材料時(shí)“不要一次性都拿出”，要咬定有關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自實(shí)地調(diào)查。當(dāng)督察組走訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)時(shí)，相關(guān)部門(mén)工作人員屢次“搶答”，并“指導(dǎo)”農(nóng)戶(hù)注意說(shuō)法，相關(guān)做法實(shí)屬應(yīng)付督察、弄虛作假。
一些地方、部門(mén)責(zé)任缺失、敷衍應(yīng)對(duì)，監(jiān)管不足、措施不力，形成監(jiān)管盲區(qū)，為盜采倒賣(mài)打開(kāi)方便之門(mén)
作為世界僅有的三大黑土區(qū)之一，東北平原擁有典型黑土耕地面積達(dá)到2.78億畝，是守住18億畝耕地紅線(xiàn)中的關(guān)鍵部分。黑土地保護(hù)不力直接影響糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)東北地區(qū)生態(tài)安全和國(guó)家糧食安全構(gòu)成巨大威脅。
中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，由于長(zhǎng)期高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用、水土流失等原因，東北地區(qū)黑土地退化問(wèn)題嚴(yán)重，土層變薄、肥力變瘦、質(zhì)地變硬，形勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。
“有些擁有重要黑土資源的地市，對(duì)黑土地保護(hù)的極端重要性缺乏深刻認(rèn)識(shí)，保護(hù)為發(fā)展讓路的沖動(dòng)還是比較強(qiáng)烈，對(duì)維護(hù)周期長(zhǎng)、資金耗費(fèi)多的黑土地保護(hù)工作態(tài)度消極，敷衍應(yīng)對(duì)、流于形式，作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)，導(dǎo)致相關(guān)要求落實(shí)不到‘最后一公里’，甚至是根本就不落實(shí)。”該負(fù)責(zé)人介紹。
在監(jiān)管層面，有關(guān)部門(mén)責(zé)任缺位，履職能力有短板，不僅工作進(jìn)度遲緩，且拿不出有效的措施和辦法來(lái)管理。“有些職能部門(mén)根本就不知道自己有保護(hù)黑土的職能。”何歆坦言，項(xiàng)目建設(shè)被剝離的黑土應(yīng)用作土地復(fù)墾、中低產(chǎn)田改良，但因相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不到位，這些黑土實(shí)際上被全部浪費(fèi)了。
記者梳理自然資源部執(zhí)法局通報(bào)的2021年土地違法案例發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管不力問(wèn)題相當(dāng)突出。2021年1月，馬某、王某等4人以改造土地為名盜采泥炭黑土，涉及黑龍江省五常市沙河子鎮(zhèn)福太村耕地143.15畝，哈爾濱市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)履職不力的13名責(zé)任人給予黨紀(jì)政務(wù)處分。2019年4月，遼寧某國(guó)際貿(mào)易有限公司擅自占用法庫(kù)縣依牛堡子鎮(zhèn)崔家屯村、三面船鎮(zhèn)馬家溝村耕地25.31畝建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項(xiàng)目，該縣紀(jì)委監(jiān)委對(duì)4名責(zé)任人予以批評(píng)教育、誡勉談話(huà)。
執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)、措施不力，形成監(jiān)管盲區(qū)、薄弱區(qū)，還為盜采倒賣(mài)打開(kāi)方便之門(mén)。一位從事園林綠化行業(yè)的業(yè)內(nèi)人士向記者透露，使用黑土種植的綠化植物成活率較高，黑土在園林綠化領(lǐng)域頗受歡迎，“一些不法分子趁‘月黑風(fēng)高’去濕地、農(nóng)田等盜挖黑土，多的一晚上能掙十幾萬(wàn)元，幾乎是沒(méi)有成本的暴利。”記者瀏覽幾大電商平臺(tái)也發(fā)現(xiàn)，不少商家正在售賣(mài)“東北草炭土”“東北腐殖土”，售價(jià)約為每斤2元，購(gòu)買(mǎi)量大還能優(yōu)惠。
“在制度建設(shè)層面，目前，國(guó)家、東北地區(qū)已制定了一些保護(hù)黑土地的規(guī)劃和實(shí)施方案，但仍存在政策協(xié)同性不足、穩(wěn)定投入機(jī)制未建立、責(zé)任主體不夠明確等問(wèn)題，容易各自為戰(zhàn)、缺乏統(tǒng)籌。”何歆舉例說(shuō)，就跨地域分布的黑土侵蝕溝而言，所需治理資金較多，誰(shuí)來(lái)出、出多少、誰(shuí)監(jiān)督等方面尚無(wú)成熟的工作機(jī)制。
保護(hù)黑土地刻不容緩，必須強(qiáng)化政治監(jiān)督，精準(zhǔn)規(guī)范用好問(wèn)責(zé)利器，壓實(shí)黨委政府主體責(zé)任
為守住稀缺的黑土地資源，保護(hù)和提升黑土耕地質(zhì)量，綜合治理黑土地水土流失，刻不容緩。
多位受訪(fǎng)者認(rèn)為，將黑土地保護(hù)納入法治軌道，嚴(yán)格規(guī)范土地利用和耕地質(zhì)量保護(hù)行為是治本之策。記者注意到，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法（草案）》進(jìn)行了審議，正在公開(kāi)征集意見(jiàn)。地方立法層面，《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》將于今年3月1日起施行。
推動(dòng)保護(hù)黑土地，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任在肩。相關(guān)地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從講政治的高度，立足職責(zé)職能，強(qiáng)化政治監(jiān)督，精準(zhǔn)規(guī)范用好問(wèn)責(zé)利器，壓實(shí)黨委政府主體責(zé)任。
吉林省四平市紀(jì)委監(jiān)委開(kāi)展黑土地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，向市政府發(fā)送《關(guān)于做好黑土地保護(hù)立法工作的提示函》，建議提請(qǐng)市人大出臺(tái)專(zhuān)門(mén)條例，嚴(yán)格規(guī)范水土流失治理、保護(hù)性耕作等，并強(qiáng)化對(duì)黑土地保護(hù)工作的考核問(wèn)責(zé)。
該市紀(jì)委監(jiān)委還制定任務(wù)清單，明確10個(gè)方面67項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)，并對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)量化指標(biāo)，監(jiān)督查處涵養(yǎng)黑土地不力、惠民富農(nóng)政策落地不實(shí)、農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域監(jiān)管不力等問(wèn)題，防止保護(hù)工作走形式、打折扣。此外，向市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等部門(mén)發(fā)送監(jiān)督工作交辦單，要求加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)防質(zhì)量不合格化肥以及偽劣農(nóng)藥流向黑土地。
為保護(hù)寶貴耕地資源，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委開(kāi)展農(nóng)村亂占耕地建房、“大棚房”及違建別墅問(wèn)題等三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)整治，從嚴(yán)從快查處腐敗、作風(fēng)和失職失責(zé)問(wèn)題，堅(jiān)決遏制黑土耕地非農(nóng)化、非糧化。自專(zhuān)項(xiàng)整治開(kāi)展以來(lái)，全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已給予黨紀(jì)政務(wù)處分689人。
“東北地區(qū)一定要從保障國(guó)家糧食安全這一‘國(guó)之大者’的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)黑土地保護(hù)的重大意義。”中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐生態(tài)環(huán)境部紀(jì)檢監(jiān)察組有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，該紀(jì)檢監(jiān)察組嵌入式監(jiān)督督察組工作，要求重點(diǎn)督察貫徹黨中央關(guān)于黑土地保護(hù)決策部署的情況，嚴(yán)實(shí)深細(xì)調(diào)查取證、認(rèn)定事實(shí)，科學(xué)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。
針對(duì)綏化市黑土地保護(hù)不力問(wèn)題，該紀(jì)檢監(jiān)察組要求當(dāng)?shù)貒?yán)肅問(wèn)責(zé)、掛圖整改。同時(shí)，通過(guò)明確監(jiān)督臺(tái)賬、列席專(zhuān)題會(huì)議等方式，對(duì)駐在部門(mén)黨組提出建議提醒，要求采取務(wù)實(shí)措施，修復(fù)黑土生態(tài)系統(tǒng)，長(zhǎng)效保護(hù)黑土地生態(tài)功能區(qū)。