良法善治守護(hù)母親河
我國第二部流域法律黃河保護(hù)法正式施行
中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 段相宇 自河南、山東報(bào)道
保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)。近年來，通過出臺(tái)、實(shí)施一系列治理措施，黃河保護(hù)治理取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，黃河流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。圖為秋冬時(shí)節(jié)，大批的白天鵝如期回到河南省三門峽市境內(nèi)的黃河濕地棲息越冬。圖片來源：視覺中國
黃河寧，天下平。保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，指引黃河保護(hù)治理取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。
4月1日，繼長江保護(hù)法之后的我國第二部流域法律——《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（以下簡稱黃河保護(hù)法）正式施行。黃河保護(hù)法有何亮點(diǎn)和特色？對(duì)于在法治軌道上推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展將起到怎樣的作用？記者近日跟隨水利部組織的“依法治水黃河行 攜手共護(hù)母親河”主題采訪團(tuán)，赴河南、山東兩省份，實(shí)地調(diào)研了解有關(guān)情況。
堅(jiān)持全流域一盤棋，統(tǒng)籌上中下游、干支流、左右岸共抓黃河大保護(hù)大治理
陽春三月，黃河流域多地冬小麥迎來返青期。在山東省最大灌區(qū)位山灌區(qū)，滔滔黃河水正從位山引黃閘導(dǎo)流明渠流出，滋潤著聊城市540萬畝沃野良田。
在300多公里外的河南鄭州，設(shè)在水利部黃河水利委員會(huì)的黃河水量總調(diào)度中心，巨大電子屏幕上滾動(dòng)顯示著各地實(shí)時(shí)取水量數(shù)據(jù)。
九曲黃河，蜿蜒奔騰5464公里，呈“幾”字形流經(jīng)9省區(qū)，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。“堅(jiān)持全流域一盤棋，統(tǒng)籌上中下游、干支流、左右岸，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。”黃河水利委員會(huì)政策法規(guī)局二級(jí)巡視員歸帆介紹，黃河保護(hù)法以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)規(guī)劃、政策和重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效增強(qiáng)黃河保護(hù)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
比如，黃河保護(hù)法適用范圍并非傳統(tǒng)自然流域79.5萬平方公里，而是根據(jù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展需要，擴(kuò)大了適用范圍，涵蓋黃河干流、支流和湖泊集水區(qū)域所涉及的9省72市439個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域共132萬平方公里。同時(shí)，針對(duì)用水還擴(kuò)充到流域外供水區(qū)的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域，包括甘肅、內(nèi)蒙古、山西、河南、山東的其他黃河供水區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)。
在健全管理體制和協(xié)同機(jī)制方面，歸帆介紹，黃河保護(hù)法按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的要求，建立了相關(guān)體制機(jī)制，如黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、省際河湖長聯(lián)席會(huì)議制度、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等，有效解決現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)針對(duì)性不強(qiáng)、銜接性不夠等問題。
黃河保護(hù)法第五條第二款規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門黃河水利委員會(huì)（以下簡稱黃河流域管理機(jī)構(gòu)）及其所屬管理機(jī)構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障。這讓歸帆深有感觸。“黃河下游是舉世聞名的地上懸河，歷史上形成了獨(dú)特的流域管理體制。實(shí)踐證明這種管理體制是行之有效的，但是水法、防洪法等法律沒有明確黃委所屬管理機(jī)構(gòu)的法律地位。”歸帆說，黃河保護(hù)法結(jié)合實(shí)際情況，首次以法律形式明確了黃河水利委員會(huì)所屬管理機(jī)構(gòu)的法律地位，有利于充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的防洪、調(diào)度、監(jiān)督、監(jiān)測職能，為黃河重大國家戰(zhàn)略實(shí)施提供體制保障。
針對(duì)黃河“體弱多病”制定嚴(yán)格制度措施，有效解決流域突出問題
走進(jìn)位于山東省濟(jì)南市歷城區(qū)的黃河生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)濟(jì)南基地，花紅柳綠、春意盎然，游人沿著觀景步道徜徉其間，遠(yuǎn)處的黃河河道一片安瀾，不時(shí)可見水鳥掠過。
然而，就在三年多以前，這里還充斥著大量違章建筑。“這里處于黃河的一個(gè)急轉(zhuǎn)彎河段，堤岸極易受到水流沖擊，此前大量違章建筑縮窄了行洪通道，一旦遭遇大洪水將直接威脅當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)安全。”歷城黃河河務(wù)局水政水資源科工作人員于碩告訴記者，執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)經(jīng)過不懈努力，對(duì)違章建筑進(jìn)行了清理整治，徹底清除了堵在黃河上的“血栓”。
生態(tài)環(huán)境脆弱、水旱災(zāi)害頻繁、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)……黃河長期以來“體弱多病”，既有先天不足的客觀因素，也有后天失養(yǎng)的人為因素。黃河保護(hù)法堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化法律約束，針對(duì)嚴(yán)重影響黃河防洪和生態(tài)安全、人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，在原有法律規(guī)定基礎(chǔ)上補(bǔ)充和細(xì)化有關(guān)規(guī)定，增加處罰種類，提高處罰額度，加大查處力度，切實(shí)增強(qiáng)法律權(quán)威。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，在黃河保護(hù)法11章122條內(nèi)容中，“明令禁止”條款17處，“不得”行為條款10處，“嚴(yán)格”控制、限制條款16處，還有剛性約束、強(qiáng)制性、紅線、底線、上線、準(zhǔn)入清單、負(fù)面清單、淘汰類目錄等條款，構(gòu)建了嚴(yán)格的硬約束機(jī)制。
在法律執(zhí)行和保障層面，黃河保護(hù)法增加對(duì)國家工作人員的處分規(guī)定，對(duì)單位違法實(shí)行單位和有關(guān)責(zé)任人“雙罰制”，對(duì)企業(yè)違法行為將行政處罰上限提升至500萬元，還根據(jù)《刑法修正案（十一）》新增4項(xiàng)與黃河流域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)、自然保護(hù)地保護(hù)有關(guān)的刑事責(zé)任。
“黃河保護(hù)法正式施行，我們可以更協(xié)同、更全面、更有力地守護(hù)母親河。”山東東阿黃河河務(wù)局水政監(jiān)察大隊(duì)干部張道強(qiáng)說，查處涉河違法違規(guī)行為涉及多個(gè)部門，此前溝通協(xié)調(diào)成本較高，黃河保護(hù)法明確建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合等，大大增強(qiáng)了基層行政執(zhí)法人員的信心和底氣。
記者同河南開封、山東聊城等地水政監(jiān)察人員交流時(shí)，發(fā)現(xiàn)大家都有相同的感受。有的還現(xiàn)場掏出了隨身攜帶的黃河保護(hù)法“小紅本”，把有關(guān)法律責(zé)任條款一一指給記者：“黃河保護(hù)法讓各部門的職能更加明晰、協(xié)作更加順暢，對(duì)涉河違法違規(guī)行為的震懾更強(qiáng)，為基層部門依法行政提供了有力支撐和保障。”
著眼文化自信作出專章規(guī)定，推動(dòng)保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化
在黃河博物館，狀如巨刃的黃河劍齒象象牙化石和銹跡斑斑的鎮(zhèn)河鐵犀，依稀訴說著遠(yuǎn)古的故事；在鄭州花園口事件記事廣場，雄偉壯觀的防洪工程和水草豐茂的灘涂濕地，早已掩去黃河決口的陳跡；在“九曲十八彎”最后一道彎所在地開封蘭考東壩頭，“黨旗映紅幸福河”的紅色雕塑與毛主席視察黃河紀(jì)念亭遙相輝映；在黃河下游河道最窄處的東阿艾山卡口，“黃河鯉魚跳卡口，艾山腳下鎖蛟龍”的傳奇故事至今流傳……沿著黃河一路行進(jìn)，記者被源遠(yuǎn)流長、積淀深厚的黃河文化深深觸動(dòng)。
黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。黃河保護(hù)法第八章以專章形式，對(duì)“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”作出規(guī)定，明確要求實(shí)施黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)規(guī)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)黃河文化體系建設(shè)，加強(qiáng)黃河文化宣傳，促進(jìn)黃河文化國際傳播，鼓勵(lì)、支持舉辦黃河文化交流、合作等活動(dòng)，提高黃河文化影響力。
“近年來，黃委切實(shí)扛起保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化的歷史使命，深化合作聯(lián)動(dòng)，聯(lián)合制作推出大型文化節(jié)目《黃河文化大會(huì)》、紀(jì)錄片《黃河安瀾》、大型豫劇現(xiàn)代戲《大河安瀾》以及全國首部黃河治理題材電視劇《天下長河》等作品。加快推進(jìn)治河工程與黃河文化深度融合，全河已建成山東黃河治理文化展廳、辛店溝水土保持科技示范園等融合案例點(diǎn)20余處，升級(jí)或打造各類黃河文化展示場點(diǎn)40余處。”黃河水利委員會(huì)辦公室主任陳曉磊表示，黃河保護(hù)法以法的形式對(duì)保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化的法律主體、職責(zé)權(quán)限等作出規(guī)定，不僅為黃河文化事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障，也將有力促進(jìn)黃河文化事業(yè)大發(fā)展大繁榮，對(duì)于延續(xù)中華民族歷史文脈、維系中華民族精神紐帶、打牢文化強(qiáng)國堅(jiān)實(shí)根基發(fā)揮重大作用。
大河奔流，法潤民心。隨著黃河保護(hù)法落地施行，有關(guān)普法宣傳工作也在緊鑼密鼓地展開。
“要是大家都能遵法守法，自覺保護(hù)黃河，咱聊城黃河邊的環(huán)境肯定會(huì)更好。”在東阿黃河法治文化廣場，聊城黃河河務(wù)局水政與河湖監(jiān)督科干部趙強(qiáng)的宣講吸引了不少群眾。趙強(qiáng)曾作為基層代表全程參與了黃河保護(hù)法立法起草工作。為發(fā)揮工作優(yōu)勢，他利用新媒體平臺(tái)推出普法欄目，以文章結(jié)合微視頻的形式，重點(diǎn)講解黃河保護(hù)法，向社會(huì)公眾宣傳普及黃河法治文化。據(jù)悉，聊城黃河河務(wù)局利用“世界水日”“中國水周”等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開展黃河保護(hù)法集中宣傳，累計(jì)惠及群眾10余萬人次。
深化運(yùn)用沿黃水利紀(jì)檢監(jiān)察溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以全流域監(jiān)督保障黃河歲歲安瀾
3月上旬，黃河水利委員會(huì)紀(jì)檢組聯(lián)合內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委駐自治區(qū)水利廳紀(jì)檢監(jiān)察組，對(duì)2021年黃河流域生態(tài)環(huán)境警示片披露問題整改落實(shí)情況進(jìn)行“回頭看”，通過查閱資料、談話了解、現(xiàn)場查看等方式，對(duì)北方魏家峁煤電有限責(zé)任公司露天煤礦違規(guī)用水整改情況進(jìn)行了現(xiàn)場監(jiān)督。
基于流域水利工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性等特性，2020年7月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐水利部紀(jì)檢監(jiān)察組與沿黃9省（區(qū)）紀(jì)委監(jiān)委派駐水利部門紀(jì)檢監(jiān)察組通過專題會(huì)商，建立沿黃水利紀(jì)檢監(jiān)察溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，成立由駐水利部紀(jì)檢監(jiān)察組、沿黃省（區(qū)）9個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、黃河水利委員會(huì)紀(jì)檢組組成的工作聯(lián)絡(luò)小組，確立工作會(huì)商、聯(lián)合監(jiān)督檢查、問題線索移送、審查調(diào)查協(xié)作等4項(xiàng)機(jī)制，圍繞黃河流域重點(diǎn)水利工作開展政治監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)水利部門推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作中存在的問題和不足，推動(dòng)完善解決。
“機(jī)制建立以來，在駐水利部紀(jì)檢監(jiān)察組的具體指導(dǎo)下，黃委紀(jì)檢組和流域各省區(qū)紀(jì)委監(jiān)委派駐水利廳紀(jì)檢監(jiān)察組加強(qiáng)協(xié)作配合，在推動(dòng)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面積極聯(lián)合開展監(jiān)督檢查，攜手共護(hù)母親河。”黃河水利委員會(huì)紀(jì)檢組有關(guān)負(fù)責(zé)同志舉例說，2021年黃河流域生態(tài)環(huán)境警示片指出相關(guān)問題后，紀(jì)檢組梳理涉及流域有關(guān)省（區(qū)）水利的問題共60項(xiàng)，形成共同關(guān)注事項(xiàng)清單，分送各省（區(qū)）有關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，提醒進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推進(jìn)相關(guān)問題整改。此后，各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組多次向地方有關(guān)部門了解情況，掌握整改進(jìn)展，適時(shí)組織開展監(jiān)督檢查，有效發(fā)揮了監(jiān)督合力。
協(xié)同開展全流域監(jiān)督的同時(shí)，有關(guān)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)心懷“國之大者”，緊盯推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境突出問題整治、小型水庫安全運(yùn)行、防汛備汛等強(qiáng)化監(jiān)督檢查，督促落實(shí)屬地責(zé)任，為黃河歲歲安瀾提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保證。
開封黑崗口在黃河防汛歷史上以“險(xiǎn)”出名，屬于典型的“豆腐腰”河段。每逢汛期來臨，開封市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)紀(jì)工委監(jiān)察工委都會(huì)靠前監(jiān)督，圍繞防汛備汛工作重點(diǎn)，對(duì)相關(guān)單位責(zé)任落實(shí)、蹲壩巡壩值班值守、水情風(fēng)險(xiǎn)隱患排查等重點(diǎn)工作加大監(jiān)督檢查力度，督促相關(guān)單位從嚴(yán)從實(shí)從細(xì)做好防汛備汛工作，全力保障安全度汛。
河南省鄭州市金水區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將“清四亂”納入日常監(jiān)督工作重點(diǎn)，同步開展河流“堵污口、清污泥、治污水、凈水質(zhì)”專項(xiàng)監(jiān)督，督促相關(guān)單位建立問題整改清單，完善河流巡查、保潔、執(zhí)法等日常管理制度。強(qiáng)化問題整改督查，對(duì)整改結(jié)果逐一核對(duì)，確保“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)落到實(shí)處、取得實(shí)效。專項(xiàng)監(jiān)督以來，共推動(dòng)查糾“四亂”問題1000余處，拆除亂搭亂建7000余立方米。
涉河工程項(xiàng)目涉及面廣，資金投入量大，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)。山東省聊城市紀(jì)委監(jiān)委將省、市確定的63個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)列為專項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)立項(xiàng)、審批、招標(biāo)等環(huán)節(jié)實(shí)施全流程監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和資金建立提醒問責(zé)制度，對(duì)履責(zé)不力、問題突出、推進(jìn)緩慢的制發(fā)提醒函，對(duì)整改不力、效果不明顯的制發(fā)督辦函，對(duì)拒不整改、造成不良后果的嚴(yán)肅追責(zé)。