民主共和兩黨談判陷入僵局 債務違約迫在眉睫
越陷越深的美債危機
中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 李云舒 韓亞棟
圖為當?shù)貢r間5月21日，美國華盛頓特區(qū)公交候車亭海報顯示的國債數(shù)額。
當?shù)貢r間5月22日，美國總統(tǒng)拜登會見共和黨眾議院議長凱文·麥卡錫，就提高美國債務上限進行新一輪會談，但尚未達成協(xié)議。圖為當日，美國眾議院議長麥卡錫抵達國會大廈時接受媒體采訪。 圖片來源：視覺中國
當?shù)貢r間5月22日，美國總統(tǒng)拜登會見共和黨眾議院議長凱文·麥卡錫，就提高美國債務上限進行新一輪會談，但尚未達成協(xié)議。此前，美國財政部長耶倫警告，如果國會不及時采取行動，美國政府最早可能于6月1日發(fā)生債務違約，導致“前所未有的經(jīng)濟和金融風暴”。
隨著美國圍繞債務上限的政治僵局持續(xù)，全球經(jīng)濟擔憂日益加劇。事實上，反復發(fā)作的債務危機已經(jīng)成為困擾著美國的“慢性病”：2011年，美國兩黨在債務上限和削減預算赤字問題上不斷“扯皮”，在最后時刻才達成協(xié)議，導致標普下調美國主權信用評級、美股被大量拋售、金融市場動蕩；2018年，兩黨僵持下，美國政府數(shù)次停擺，其中一次甚至持續(xù)35天，數(shù)十萬人被迫停業(yè)，數(shù)以千計的聯(lián)邦項目受到影響。
美國債務危機為何頻繁發(fā)生？此次危機又將走向何方？記者采訪了中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、美國研究中心副主任刁大明。
美國歷史上曾上百次提高債務上限，未償還國債總額超過30萬億美元
記者：美國債務上限制度的歷史由來是怎樣的？
刁大明：美國債務上限是由美國國會設定的法定限制，規(guī)定政府可以借貸的最高額度。它的起源可以追溯到20世紀初，美國卷入第一次世界大戰(zhàn)，急需大量資金來支持戰(zhàn)爭行為，因而發(fā)行了許多戰(zhàn)爭債券。為了有效管理國家債務，1917年，美國國會通過了《第二自由債券法案》，這項立法的主要目的是授權政府借債，但同時也設定了債務的上限。國會試圖通過這種方式平衡政府的資金需求和財政可持續(xù)性，避免財政赤字無度擴張。
然而，所謂的債務上限從未真正避免過美國政府的開支無度。由于長期收不抵支，美國國會歷史上已上百次提高債務上限，尤其是自1960年以來，提高債務上限高達78次，平均每10個月一次。在美國政治極化氛圍濃厚的背景下，債務問題已日益淪為黨爭工具。特別是當兩黨在國會中的控制權發(fā)生變化時，債務上限總能成為美國政治辯論、政黨惡斗的焦點。
記者：今年1月，美國聯(lián)邦政府債務規(guī)模已達到31.4萬億美元的法定債務上限。其巨額債務是如何形成的？會帶來哪些問題？
刁大明：在過去30年的時間里，美國政府的債務總額不斷膨脹。1990年，美國政府的債務總額約為3.2萬億美元；2000年，增長至約5.62萬億美元；2020年，暴漲至27.74萬億美元。近兩屆美國政府的支出尤為巨大：共和黨籍前總統(tǒng)特朗普簽署30年來最大規(guī)模減稅法案，民主黨籍總統(tǒng)拜登簽署萬億級的基建法案，新冠疫情更是讓美國財政“雪上加霜”。實際上，今年1月，美國政府債務就已經(jīng)觸及了約31.4萬億美元的上限，財政部隨即采取了一些“非常規(guī)措施”避免債務違約。但這畢竟不是長久之計，不到半年，美國再次觸及債務“紅線”。
債務越多，需要償還的利息也就更多。美國財政部的數(shù)據(jù)顯示，僅在2022財政年度，聯(lián)邦政府的國債凈利息就達4750億美元，超過2021財年的3520億美元。償還債務成本飆升，也意味著國會在基礎設施建設、應對氣候變化等方面撥款的空間更小。當前，美國政府債務規(guī)模持續(xù)擴大。要在高位上繼續(xù)增加債務規(guī)模上限，兩黨間的黨爭惡斗無疑將進一步升級。
債務上限被作為黨爭“武器”使用，民主共和兩黨都想通過極限施壓實現(xiàn)自身利益最大化
記者：這場債務危機為何備受關注，當前解決債務危機的最大障礙是什么？
刁大明：本次危機之所以備受關注，主要有兩點原因。第一，美國背負的債務過高，這意味著一旦出現(xiàn)債務違約，結果將是災難性的。當前，美國經(jīng)濟持續(xù)陷入困境，通脹壓力上升、區(qū)域性銀行接連“爆雷”、消費支出出現(xiàn)動能減退跡象、第一季度經(jīng)濟表現(xiàn)不如預期，等等。多重因素疊加之下，如果出現(xiàn)債務違約，很可能成為導致美國經(jīng)濟轉向衰退的“最后一擊”。
第二，當前共和黨與民主黨不斷相互指責、談判沒有實質進展的現(xiàn)狀，讓人感覺到兩黨達成協(xié)議的余地似乎正變得越來越小。
共和黨在面對民主黨和白宮時難以妥協(xié)，黨內也受到極端保守派的影響，加劇了激進黨爭的動機和鋌而走險的傾向。眾議院議長凱文·麥卡錫為保證足夠的黨內支持以穩(wěn)住其議長席位，必須換取白宮“顯著讓步”。4月26日，共和黨主導的國會眾議院通過一項法案，以聯(lián)邦政府10年內削減4.5萬億美元支出為條件，提議到明年3月31日之前暫停債務上限控制，或者在明年3月31日之前達成協(xié)議把債務上限提高1.5萬億美元。美國前總統(tǒng)特朗普近期也多次喊話，要求共和黨人務必“守住底線”，堅持要民主黨人接受共和黨提出的“全部條件”。
但是，民主黨既不能接受債務上限只提高1.5萬億，也不能接受只在明年3月底前暫停債務上限控制。明年就是美國總統(tǒng)的大選年，如果在大選年當年再次發(fā)生債務危機，將對拜登的連任產生極為不利的影響。因此，民主黨希望將債務上限調得更高，暫停債務上限控制的時間更長，甚至延至幾年后。
此外，共和黨提出要在未來10年削減4.5萬億美元的聯(lián)邦財政支出，這對拜登政府來說也很難接受。過去幾年，拜登政府簽署的《基礎設施投資和就業(yè)法案》《芯片和科學法案》《通脹削減法案》等項目需要大量資金支出，如果受到限制，拜登的所謂“政績”就將被犧牲。因此，參議院多數(shù)黨領袖、民主黨人查克·舒默直言，共和黨提出的這一法案等于“美國違約法案”，白宮方面則要求國會必須“干凈利落”地提高債務上限而不附加任何條件。
不可否認的是，債務上限實際上已經(jīng)被當作“武器”使用。正是美國當前政治極化的特殊環(huán)境，讓兩黨在債務上限問題上的斗爭越來越激烈膠著。雙方都想通過極限施壓，以實現(xiàn)自身利益最大化。
美國債務問題的根本原因是兩黨將各自政治私利置于國家利益之上
記者：一旦美國出現(xiàn)債務違約，將造成怎樣的后果？
刁大明：債務違約對美國和全球都將帶來不可小覷的負面影響。首先，由于沒有足夠的資金來支付各項支出，美國政府關門將成為現(xiàn)實。與2013年與2018年政府停擺不同的是，債務違約導致的政府停擺規(guī)模更大、時間可能更長，將對政府機構造成更大壓力，也將殃及更多美國普通人的生活。
此外，債務違約還將使美國政府無法兌現(xiàn)之前通過立法承諾給民眾的福利項目。許多中低收入群體、退伍軍人和依賴醫(yī)療補助計劃的人將受到重大影響。高通脹本身就對這些群體的生活影響較大，如果無法得到所需的支持，情況將更加困難。
對外部來說，債務違約將導致美國的信用評級下降，對國際聲譽造成嚴重打擊。根據(jù)白宮的預測，即使是短暫的違約也會導致50萬個工作崗位流失。長期違約將造成800萬人失業(yè)和嚴重衰退，經(jīng)濟萎縮將超過6%。
美國每次觸及債務上限，都會引發(fā)全球金融市場的波動。而一旦出現(xiàn)債務違約，金融市場將面臨“如熊熊烈火般的嚴重后果”，例如美債被大量拋售、債權人利益受損、利率上漲、美元貶值、銀行破產、股市暴跌等，使全球經(jīng)濟尤其是新興經(jīng)濟體遭受巨大沖擊。
然而，在面對如此嚴峻的壓力時，美國兩黨更關注的卻是自己的表演與姿態(tài)。比如，拜登宣稱縮短原定出訪行程，在七國集團峰會結束后返回美國，取消訪問巴布亞新幾內亞和澳大利亞的行程，刻意給人感覺“專注于”就提高債務上限達成協(xié)議；以麥卡錫為首的共和黨人，則堅決要求提高債務上限必須以大幅削減政府開支為前提，并指責拜登將導致美國債務違約。目前來看，并未看到兩黨為解決債務問題拿出了哪些實質性的解決方案，這些表演與相互指責不是為了解決問題，而更像是政治作秀。
記者：美國債務上限危機反復發(fā)作的深層原因是什么？
刁大明：美國債務問題的根本原因，是兩黨將各自的政治私利置于國家利益之上。之所以債臺高筑、屢次出現(xiàn)債務危機，歸根究底是政黨輪替間，兩黨為了爭取選票過度透支未來經(jīng)濟潛力，采取不負責任的財政政策導致的惡果。共和黨在主導時期減稅，但并沒有明顯削減支出；民主黨上臺后增加支出，但也沒有大幅改變稅收政策。這導致了財政赤字不斷擴大，不得不采取發(fā)債的方式來填補缺口。從債務問題解決的過程中，我們也能夠看見美國目前存在的政治衰敗、治理失靈的狀態(tài)。
雖然美國尚未出現(xiàn)過真正的債務違約，但巨額的債務與反復出現(xiàn)的危機已經(jīng)對美國消費者和投資者信心產生了不良影響。美國消費者新聞與商業(yè)頻道日前發(fā)布的“全美經(jīng)濟調查”顯示，69%的美國成年人對美國當下以及未來的經(jīng)濟形勢持負面看法，創(chuàng)這項調查17年歷史中的最高紀錄。美國智庫皮尤研究中心4月下旬發(fā)布的民意調查結果也顯示，大多數(shù)美國人對國家發(fā)展前景持悲觀態(tài)度。此外，債務危機頻繁出現(xiàn)帶來的不確定性，讓投資者和國際市場對美國債務問題不可避免地感到擔憂，削弱了美國在國際上的影響力和信譽，消磨美債等美元資產價值，引發(fā)全球市場對美元和美國國債的信任危機。
不斷提高債務上限是飲鴆止渴，美國將持續(xù)籠罩在債務“爆雷”的陰影中
記者：本次美國債務危機的走向將是怎樣的？未來美國還會再次出現(xiàn)債務危機嗎？
刁大明：根據(jù)過往的歷史，共和黨與民主黨都很清楚美國出現(xiàn)債務違約的后果，所以總是會迫于壓力，在反復權衡后達成某種妥協(xié)。然而，此次化解危機的難度可能比往次都大。雖然仍然有可能最終看似有驚無險地“壓哨通過”提高債務上限，不過在美國社會嚴重撕裂的當下，也存在著這種可能性：兩黨在債務上限生效之前不采取行動，一步步如夢游般走向債務違約的深淵。
此外，即使兩黨可能達成一致，債務上限提高的幅度和延長的時間也將非常有限。這意味著在未來很長一段時間內，美國還會繼續(xù)在債務危機的邊緣徘徊，籠罩在下一次“爆雷”的陰影當中。這種情況會進一步打擊投資者和相關人士的信心，使他們難以做出長期投資決策。
事實上，巨額債務給美國帶來的壓力非常巨大。雖然存在暫時緩解的方式，但實質性的解決是完全不可能的。所以，不斷提高債務上限，不過是在飲鴆止渴。
對國際社會來說，當前，全球經(jīng)濟復蘇任重道遠，各國都希望實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定向好，而不是陷入衰退。美國債務危機輸出全球通脹，增加國際金融市場的動蕩風險，將難以避免地影響全球經(jīng)濟復蘇進程。面對美國帶來的持續(xù)的不確定性，國際社會應該形成合力，共同推進現(xiàn)有的全球經(jīng)濟治理體系框架朝著更加符合國際潮流的方向持續(xù)改革和發(fā)展，以應對美國債務危機引發(fā)的各種風險，確保世界經(jīng)濟行穩(wěn)致遠。