錨定碳達峰碳中和目標(biāo)
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控
中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 薛鵬 李云舒
近年來，江蘇省東海縣大力發(fā)展綠色環(huán)保節(jié)能型發(fā)電產(chǎn)業(yè)，太陽能光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電等綠色生態(tài)環(huán)保發(fā)電項目將綠色能源源源不斷輸入千家萬戶，助力綠色低碳發(fā)展。圖為7月28日，東海縣李埝林場，藍天白云下的風(fēng)力發(fā)電機組、垃圾焚燒發(fā)電廠與田野、道路相映成景，勾勒出一幅綠色發(fā)展的美麗生態(tài)畫卷。圖片來源：視覺中國
7月11日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調(diào)，要立足我國生態(tài)文明建設(shè)已進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度雙控制度。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，開展了一系列開創(chuàng)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐。
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重要意義有哪些？需要正確處理好哪些關(guān)系？記者采訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策研究所所長董戰(zhàn)峰、中國人民大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長曾賢剛、中央黨校（國家行政學(xué)院）習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員韓融。
十年來，我國碳排放強度下降了34.4%，扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的態(tài)勢
記者：能耗雙控指的是什么，在實踐中發(fā)揮了什么作用？能耗雙控存在的不足有哪些？
董戰(zhàn)峰：能耗雙控主要指實行能源消耗強度和能源消耗總量的雙控行動，旨在按省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域設(shè)定能源消費總量和強度控制目標(biāo)，對各級地方政府進行監(jiān)督考核。
改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，我國GDP從1989年的1.72萬億元增長到2022年的121.02萬億元，已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體。伴隨著經(jīng)濟的長期高速發(fā)展，能源消耗與高污染高排放等問題嚴(yán)重影響我國的生態(tài)環(huán)境。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其納入“五位一體”總體布局，作出一系列戰(zhàn)略部署。2015年10月26日，黨的十八屆五中全會中提出能耗雙控政策，旨在通過降低企業(yè)能源消耗總量以及單位GDP能源消耗以達到減少能源消耗的目的。能耗雙控是解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重，從源頭上減少污染物和溫室氣體排放的一項重要措施，也能倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，加快推進高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
曾賢剛：能耗雙控制度在全國設(shè)定能耗強度降低、能源消費總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各地區(qū)，嚴(yán)格進行考核。開展能耗雙控工作以來，我國能源消費強度持續(xù)下降，能源消費總量增速也大幅放緩，取得顯著成效。
此外，能耗雙控工作在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展進程中，不僅確保了能源供給，還優(yōu)化了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為全球應(yīng)對氣候變化工作貢獻了中國力量。
韓融：能耗雙控的目的是平衡巨大的人口規(guī)模和有限的能源資源，在保持經(jīng)濟增長和提高國民生活水平的前提下通過技術(shù)革新和政策優(yōu)化來減少能源消耗，以能源集約利用帶動經(jīng)濟、社會、生態(tài)等綜合效益的提升。
黨的十八大以來，我國以年均3.0%的能源消費增速支撐了年均6.6%的經(jīng)濟增長，2021年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗較2012年下降26.4%，碳排放強度下降了34.4%，扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的態(tài)勢,經(jīng)濟發(fā)展的“含金量”和“含綠量”顯著提升。
“十四五”以來，通過加強與碳達峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接等措施，能耗雙控制度進一步完善。能耗雙控制度在能源消費強度約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對能源消費總量提出預(yù)期要求，并分解落實至各地區(qū)，優(yōu)勢在于執(zhí)行簡便高效。但缺點是不區(qū)分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發(fā)展。
能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變更加突出導(dǎo)向性約束力，更符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求
記者：碳排放雙控指的是什么，與碳達峰碳中和重大戰(zhàn)略決策有何關(guān)系？相較于能耗雙控，優(yōu)勢在哪里？
董戰(zhàn)峰：黨的二十大報告提出，實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。碳排放雙控是我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的一項重要舉措，是指實行碳排放總量和強度雙控行動，其重點在于約束化石能源消費總量與強度，為新增可再生能源和原料用能釋放了空間，在提升能源消費總量的同時有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控具有重要意義。一方面，有利于統(tǒng)籌能源安全和轉(zhuǎn)型，各地可以更多依靠非化石能源的增長，來滿足能源消費合理增長。從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控使我國能源消費總量的彈性更大，碳減排措施的精準(zhǔn)性更強。另一方面，有利于促進可再生能源發(fā)展。最初的能耗雙控沒有區(qū)分化石能源和非化石能源，可能會“誤傷”可再生能源開發(fā)利用的積極性，影響可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控后，地方推動可再生能源發(fā)展的積極性會更強、力度更大，控碳更精準(zhǔn)。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，有助于地方破解重大項目落地能耗指標(biāo)制約，為經(jīng)濟增長提供更多用能空間。
曾賢剛：2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要正確認識和把握碳達峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。2022年3月，國家發(fā)展和改革委、國家能源局發(fā)布了《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，再次強調(diào)要推進能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。
能耗雙控是對能源消費整體進行管理與限制，既包括化石能源，也包括非化石能源，但碳排放雙控是對溫室氣體排放進行限制，由于非化石能源消費不產(chǎn)生溫室氣體，因此碳排放雙控實際上不限制非化石能源的消費。另一方面，碳排放的來源較廣，也包括非能源活動所產(chǎn)生的排放，如工業(yè)生產(chǎn)過程排放、廢棄物處理排放、農(nóng)業(yè)排放等，因此碳排放雙控對這些活動也進行約束，而能耗雙控僅針對能源消費活動。
加快促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，助力推動高質(zhì)量發(fā)展
記者：如何理解從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重要意義？
曾賢剛：推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，是一場經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)性變革。總體來看,從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控有利于統(tǒng)籌發(fā)展與減排、能源安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。碳排放雙控主要是加強對化石能源消費的管控，促進能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將推動可再生能源的快速發(fā)展，以滿足合理的能源需求增長。這一更加精準(zhǔn)高效的碳減排策略將賦予能源消費總量更大的彈性。現(xiàn)階段在我國保持適度的能源消費和供應(yīng)彈性非常重要，因為同發(fā)達國家的人均能源消耗相比，我國的人均能源消耗水平還存在較大的增長空間。因此，碳排放雙控政策將更好地保障我國經(jīng)濟社會的發(fā)展需求。
韓融：我國從“十二五”開始初步實施了碳排放強度控制，促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及對外承諾的應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實現(xiàn)。2020年全國碳排放強度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超額完成向國際社會承諾的40%—45%的目標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。
“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。這意味著在新階段，要持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護的歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，“雙碳”將成為關(guān)鍵一環(huán)。因此，在提出碳達峰碳中和目標(biāo)后，我國強調(diào)創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。
目前，我國80%左右的二氧化碳排放源于能源活動，減少能源領(lǐng)域碳排放是解決碳排放問題的關(guān)鍵。從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控將對技術(shù)創(chuàng)新、能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要作用，有利于統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和碳減排，推進能源轉(zhuǎn)型。逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，將允許地方和企業(yè)更多依靠非化石能源滿足新增用能需求，提升推進能源轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，在有力支撐經(jīng)濟發(fā)展的同時保障“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。突出控制化石能源消費的政策導(dǎo)向，有利于促進可再生能源發(fā)展，有利于推動建立與國際接軌的碳排放控制體系，推動低碳零碳技術(shù)的突破和推廣。
統(tǒng)籌好發(fā)展和減排的關(guān)系，實事求是、量力而行，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化政策舉措
記者：從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控需要注意哪些問題，處理好哪些關(guān)系？
董戰(zhàn)峰：從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控是一項系統(tǒng)工程，需要盡快解決以下問題：一是加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。目前我國已初步建立了碳排放統(tǒng)計核算體系，但在碳排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)、碳監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、碳監(jiān)管體制和機制等方面仍然存在一些問題。
二是加強碳排放雙控的頂層政策設(shè)計。出臺總體科學(xué)方法和基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)性文件，強化方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的科學(xué)性、公平性、公開性和可行性，鼓勵行業(yè)和地方制定具體的實施方案。在此基礎(chǔ)上，逐步建立碳賬戶和綠色責(zé)任賬戶，形成包括碳減排、其他污染防治、生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟增長等要素在內(nèi)的各級政府、企業(yè)和個人的綠色責(zé)任賬戶，確定各主體的減排責(zé)任。
三是加強碳市場配額制度研究，充分利用市場手段。當(dāng)前全國碳市場參與主體和交易品種單一，參與主體僅限于發(fā)電行業(yè)重點排放單位，同行業(yè)間的約束相同、操作方式相近，所受政策影響大體一致，在相同政策條件下交易相對集中。應(yīng)合理評估現(xiàn)有配額發(fā)放制度的松緊尺度，在考慮企業(yè)履約、減排成本的前提下，適時收緊免費額度，引入配額拍賣制度。建立綠電與碳排放權(quán)聯(lián)動體系、碳稅與碳交易聯(lián)動的碳定價政策機制以及國際碳關(guān)稅互認機制。逐步擴大全國碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，讓更多的行業(yè)進入碳市場交易。
韓融：一是要處理好規(guī)則與考核的關(guān)系。準(zhǔn)確核算碳排放是不同層級主體落實減排任務(wù)、評估完成效果的重要依據(jù)。目前，我國碳排放核算監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)手段、管理機制等仍有欠缺，對工業(yè)生產(chǎn)、土地利用、農(nóng)業(yè)等碳排放的直接監(jiān)測統(tǒng)計存在較大困難。為適應(yīng)“雙碳”工作形勢，需要通過統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設(shè)等措施，建立完善監(jiān)管制度。
二是要處理好發(fā)展與減排的關(guān)系。根據(jù)能耗雙控制度的經(jīng)驗，能耗控制總量的指標(biāo)是以各地經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)能耗指標(biāo)較少，在一定程度上制約了可再生能源資源豐富的西北省（區(qū)）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，應(yīng)加強頂層設(shè)計，采取分階段、分步走的實施策略，先開展碳排放強度控制，再逐步過渡到絕對總量控制。
三是要處理好積極與穩(wěn)妥的關(guān)系。在認識層面要“積極”，不能“雷聲大、雨點小”；在實踐層面要“穩(wěn)妥”，不能“疾風(fēng)驟雨”，而是要“循序漸進”。所謂積極，即充分認識到“這不是別人要我們做的，而是我們自己要做”，要把降碳約束上升到新階段、新理念、新格局的高度來思考和布局。所謂穩(wěn)妥，即“不能把手里吃飯的家伙先扔了，結(jié)果新的吃飯家伙還沒拿到手”，要立足我國資源稟賦，先立后破，有計劃分步驟實施行動。目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，同質(zhì)化程度較高、減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)上，全國碳市場應(yīng)初步擴容，納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業(yè)，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效，調(diào)動減排主體積極性。