監察法實施條例第一百九十七條第二款對起訴意見書應當具備的主要內容和制作要求等予以明確，規定“《起訴意見書》應當忠實于事實真象，載明被調查人基本情況，調查簡況，采取留置措施的時間，依法查明的犯罪事實和證據，從重、從輕、減輕或者免除處罰等情節，涉案財物情況，涉嫌罪名和法律依據，采取強制措施的建議，以及其他需要說明的情況”，這是規范制作起訴意見書的主要依據。
根據這一規定，筆者認為，起訴意見書的主要內容應包括七個部分：被調查人基本情況；調查簡況（包括案件來源、線索初核、立案及采取留置措施時間等情況）；依法查明的犯罪事實和證據；被調查人態度及相關情節；涉案財物情況；調查意見（包括涉嫌罪名、法律依據以及采取強制措施建議等）；其他需要說明的情況。筆者針對實踐中需注意的問題，著重論述如何規范敘述依法查明的犯罪事實和證據、被調查人態度及相關情節、提出從寬處罰建議等內容。
一、依法查明的犯罪事實和證據情況
犯罪事實和證據情況是起訴意見書的核心部分，是決定起訴意見書撰寫質量和水平的重中之重。因此，要準確恰當地表述犯罪事實，深刻揭示被調查人的行為實質。實踐中應注意以下問題：
一是事實表述要精準嚴謹。實踐中，在撰寫起訴意見書的犯罪事實部分時，容易存在過于簡化與過于細化現象，前者會導致事實不清、手段不明等問題，后者會導致主線不清、脈絡不明等問題。對此，筆者認為，敘寫犯罪事實應當強化三種思維方式。
強化要件思維。敘寫起訴意見書的犯罪事實并非“寫故事”，目的是闡述被調查人的行為構成何種犯罪。因此，犯罪構成要件是敘寫犯罪事實的主線，要根據相關罪名的構成要件重點敘寫各個構成要件要素。即要著重敘寫構成要件事實以及與定罪量刑有關的事實，對于與構成要件及定罪量刑無關或者關聯性不大的枝節性、邊緣性事實無需表述。
強化客觀思維。敘寫犯罪事實時，既要以構成要件要素為敘寫重點，也要兼顧基本事實要素，堅持實事求是，客觀、真實地描述和反映犯罪事實的原貌。在敘寫過程中，要注意厘清犯罪事實的基本脈絡，對時間、地點、人物、經過、手段、目的、動機、危害后果等基礎性事實進行客觀描述，將基本事實要素與構成要件要素有機結合，避免以法律評價代替客觀表述，避免在事實部分直接使用與罪名相同的詞語，如“貪污”“受賄”“濫用職權”等。
強化精準思維。制作起訴意見書要做到用語準確、表意清晰。語言要客觀中立、理性平和，避免使用帶有明顯主觀色彩、感情色彩或者道德評價的詞語。比如，帶有主觀色彩的詞語“目無國法”“無視國家法律”“法律意識淡薄”等，帶有感情色彩的詞語“利欲熏心”“為滿足個人私利”等，表示驚訝不解的副詞“竟”等，均不宜在起訴意見書中使用。同時，在法律文書中要使用法言法語，避免使用生活化、口語化的語言。比如，不要將“法定代表人”簡寫為“法人”，不要將“中級人民法院”簡寫為“中院”等。
二是結構布局要清晰合理。謀篇布局是行文的關鍵，結構布局之于起訴意見書同樣重要。對于被調查人涉嫌單個罪名但有多筆犯罪事實的，一般應采用總分結構，即先概括歸納多筆犯罪事實的共同特征、相同情節和涉案總額，再逐節敘寫各筆事實的時間、地點、手段和涉案金額等，逐節敘寫時可按照犯罪數額從大到小或時間順序依次敘述。對于被調查人涉嫌兩個以上罪名的，在敘寫犯罪事實時一般應按照罪行的輕重順序敘寫，重罪在前，輕罪在后；如果難以區分輕重的，可按照社會影響大小、時間順序先后進行敘寫。對于共同犯罪與單獨犯罪并存的，先敘寫共同犯罪事實以及各被調查人的地位、作用，再按照各被調查人罪行的輕重順序，分別敘寫單獨犯罪事實。對于非監察機關管轄的罪名，由公安機關等其他職能部門管轄和偵查的，不能作為犯罪事實寫入起訴意見書。
三是證據列舉要簡明扼要。證據列舉方式取決于起訴意見書的性質和功能，由于起訴意見書并非終局性裁判文書，故僅需列舉證據的種類、名稱等主要情況，無需對證據與事實、證據與證據之間的關系進行分析論證。首先，證據列舉采用“一罪一證”方式。考慮到通常情況下職務犯罪案件每個罪名均涉及多筆事實，可在每種罪名的全部犯罪事實后，概括寫明主要證據種類。其次，證據列舉要注意邏輯順序。一般按照從主觀性證據到客觀性證據的順序，即先列舉被調查人供述、證人證言，再列舉物證、書證等。再次，證據列舉要繁簡得當。對于證人較多的，應根據其證言對認定犯罪事實及刑罰裁量所起作用的重要性、關聯性程度以及證明力大小等情況，列明數個關鍵證人的證言即可，且以列明在犯罪事實部分提及的證人證言為宜。
二、被調查人態度及相關情節
被調查人態度既是監察機關統籌把握黨的政策策略的重要考量因素，也是司法機關對被調查人量刑處理的重要酌定情節。相關情節是指對刑罰裁量有重要影響的量刑情節，包括法定情節和酌定情節。實踐中應注意以下問題：
一是法定情節的表述范圍要適當。監察機關制作起訴意見書時，應結合自身職責確定量刑情節的敘寫范圍。筆者認為，起訴意見書關于被調查人的相關情節應重點圍繞監察法第三十一條規定的“自動投案”“如實供述”“積極退贓”“重大立功表現或者案件涉及國家重大利益”等4種法定情形進行敘寫。對于未遂、從犯、索賄等刑法規定的其他量刑情節，要注意在犯罪事實部分表述具體行為表現，不再作為起訴意見書的情節予以表述。同時，根據監察法第三十一條第（二）項和刑法第六十七條第二款規定，被調查人如實供述的犯罪行為是否系監察機關未掌握，是監察機關提出從寬處罰建議以及司法機關認定特殊自首的重要考量因素。因此，應分別表述被調查人如實供述監察機關已掌握問題、主動交代監察機關未掌握問題涉嫌的罪名和犯罪數額等相關情況。
二是從寬情形的表述方式要規范。監察法規定的從寬處罰情形與刑法規定的從輕減輕量刑情節存在一定差異，需要厘清幾個法律概念，即自動投案不等于自首，自動投案并如實供述的才構成自首；如實供述不等于坦白，在一審宣判前能持續如實供述的才構成坦白；檢舉揭發不等于立功，檢舉揭發并查證屬實的才構成立功。概括來講，監察機關認定“自動投案”“如實供述”的從寬情形需要經過后續刑事訴訟程序直到作出一審判決時，才能最終認定是否具有自首、坦白情節。因此，在起訴意見書中不能將從寬情形表述為自首、坦白，而要客觀表述自動投案及供述情況、悔罪悔過表現等內容。對于檢舉揭發的要區分情況表述：移送審查起訴時尚未查證屬實的，只能作為被調查人的態度而不能作為從寬情形表述；檢舉揭發他人重大犯罪行為且查證屬實的，可以表述為具有“重大立功”的從寬情形。
三、提出從寬處罰建議
實踐中，起訴意見書中其他需要說明的情況主要為提出從寬處罰建議。從寬處罰建議制度是對涉嫌職務犯罪的被調查人精準作出處置的重要內容，既具有重要的法律屬性，也具有鮮明的政治屬性，與單純在法律層面適用認罪認罰從寬制度存在區別。監察機關提出從寬處罰建議，應在綜合考慮政治和法律兩個方面、統籌把握全案情況的基礎上慎重研究決定。實踐中應注意以下問題：
一是準確把握從寬處罰建議的法律適用條件。根據監察法第三十一條規定，可以對被調查人提出從寬處罰建議的法定條件是主動認罪認罰，且具有4種法定情形之一。同時，為確保從寬處罰建議與認罪認罰從寬制度順暢銜接，在起訴意見書中表述從寬處罰情形時，要注意首先表述“被調查人××認罪認罰”。
二是準確把握從寬處罰建議的具體類型。監察機關提出從寬處罰建議包括建議從輕處罰、建議減輕處罰和建議免除處罰3種具體類型。其中，建議減輕處罰或者建議免除處罰應當符合刑法規定的相關情形，建議免除處罰應特別慎重，并嚴格把握。經綜合研判認為不宜明確從寬處罰建議具體類型的，可概括表述為“建議從寬處罰”。
三是準確把握從寬處罰建議提出的時機。從寬處罰建議一般應當在監察機關將案件移送人民檢察院審查起訴時，作為起訴意見書內容一并提出，特殊情況下也可以在案件移送審查起訴后、人民檢察院提起公訴前，由監察機關單獨制作《從寬處罰建議書》移送人民檢察院。
綜上，實踐中要高度重視起訴意見書制作工作，掌握好方法規則，處理好遵循文書制作規范與反映個案行為特點之間的關系，確保文書質量。（佟曉琳）