重慶市南岸區紀委監委嚴查黨員干部利用職權或者職務上的影響違規占用公物、侵占公私財物等行為。圖為該區紀檢監察干部對照《中國共產黨紀律處分條例》，對相關案件進行分析。陳佳佳 攝
特邀嘉賓
蔡志鋒 浙江省紀委監委第十審查調查室副主任
鄧海燕 湖南省郴州市紀委常委、監委委員
李媛 湖北省武漢市紀委監委案件審理室副主任
習近平總書記強調，“衡量黨性強弱的根本尺子是公、私二字”“作風問題，很多是因公私關系沒有擺正產生的”。黨員干部唯有公私分明、先公后私、克己奉公，才能在公私這道“選擇題”面前始終做出正確選擇。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對假公濟私行為列出負面清單，侵占公私財物和占用公物是其中的典型行為，這兩種違紀行為有何區別？違規占用公物與公車私用、違規占用辦公用房等違紀行為怎樣區分？占用公物在哪些情況下還可能構成違法犯罪？侵占公私財物與貪污、職務侵占等行為如何區分？我們特邀紀檢監察干部進行探討。
《條例》規定的侵占公私財物和占用公物有哪些表現形式，這兩種違紀行為有何區別？
蔡志鋒：《條例》第一百零九條至第一百一十二條對假公濟私行為列出負面清單，作出處分規定，其中，第一百一十一條規制的侵占公私財物行為和第一百一十二條規制的占用公物行為都屬于典型的假公濟私行為，但在表現形式上各有不同。
侵占公私財物主要有4種表現形式：一是利用職權或者職務上的影響，侵占非本人經管的公私財物；二是以象征性地支付錢款等方式侵占公私財物，即購買商品時以明顯低于同類同等商品當時當地正常市場價格付款的行為；三是無償、象征性地支付報酬接受服務、使用勞務，即接受服務、使用勞務后所支付的費用，明顯低于實際發生的應當支付的服務費、勞務費；四是利用職權或者職務上的影響，將應當由本人、配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關系人個人支付的費用，由下屬單位、其他單位或者他人支付、報銷。相比于2018年《條例》，本次新修訂《條例》在該款新增了黨員干部“身邊工作人員和其他特定關系人”個人支付的費用，在范圍上進行拓展，用以規制更為復雜的侵占公私財物行為。
以上4種表現形式共同特點在于：第一，行為人利用了自身職權或者職務上的影響；第二，行為人在主觀上對公私財物具有占有的意圖；第三，行為在客觀上侵犯了公私財物的所有權，即把公私財物在權屬上變為己有。
違規占用公物主要有3種表現形式：一是利用職權或者職務上的影響，違反有關規定占用公物歸個人使用，時間超過六個月，情節較重；二是占用公物進行營利活動；三是將公物借給他人進行營利活動。后面兩種形式沒有時限要求。“營利活動”是指通過占用、經營公物為本人或他人獲取利潤的活動。
上述3種表現形式的共同特點在于：第一，行為人利用了自身職權或職務上的影響；第二，行為人在主觀上對公物出于使用的意圖，而非占有的意圖；第三，行為在客觀上侵犯了公物的使用權，將本該因公使用的公物用于個人用途。
李媛：執紀監督發現，一些從事公務的黨員特別是領導干部，利用職權或者職務影響，以各種理由在本單位、下屬單位或者有業務往來的其他單位長期“借用”轎車等價值較大的財物，有的調離原單位后仍不歸還，在干部群眾中造成不良影響。對此，《條例》第一百一十一條、第一百一十二條明確了對侵占公私財物、違規占用公物兩種違紀行為的處分。兩者存在相似之處，如違紀主體相同，均為黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員中的黨員；行為對象有所重合，都包括公物；行為手段類似，都要求利用職權或者職務上的影響，等等。
在實踐中，區分二者應重點考量違紀構成上的“三個不同”：一是主觀目的不同。侵占公私財物行為是以占有為目的，侵犯了公私財物的所有權；違規占用公物行為是以使用為目的，包括暫用、借用、試用等，侵犯的是公物的使用權，公物的所有權并未改變。二是行為對象不同。主要是財物歸屬不同，侵占公私財物的行為對象為“公私財物”，而違規占用公物行為強調占用的是“公物”、不包括“私物”，前者范圍大于后者。三是行為表現不同。認定侵占公私財物行為要抓住關鍵詞“非本人經管”，如果黨員干部侵占的是“本人經管”的公共財物，則屬于貪污或者職務侵占行為。認定違規占用公物行為要抓住關鍵詞“違反有關規定”和“歸個人使用”，這里的“違反有關規定”主要是指違反關于公物管理和使用方面的規定，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。“歸個人使用”指黨員干部將公物供其本人、親屬及其他人員使用，是行為人主觀目的和客觀行為表現的統一。
當然，違規占用公物行為也可能轉化為侵占公私財物行為。如行為人占用非本人經管的公物不退還，包括按照規定應當退還而不退還，經催要而不退還的，以占用之名行占有之實，那么性質也可能變成侵占公私財物。
違規占用公物與公車私用、違規占用辦公用房等違紀行為怎樣區分？占用公物在哪些情況下還可能構成違法犯罪？
鄧海燕：違規占用公物違紀行為中的“公物”，包括動產和不動產。從廣義上說，動產如電腦、打印機、通訊工具，當然也包括公務用車。不動產如土地、廠房，當然也包括辦公用房。但是，違規占用公物與公車私用、違規占用辦公用房違紀行為還是存在一定區別。第一，違紀主體不同。公車私用和違規占用辦公用房違紀行為的主體既包括從事公務的黨員干部，也包括黨組織。黨組織有該行為的，應當追究直接責任者和領導責任者的責任。而違規占用公物違紀行為的主體僅限于從事公務的黨員干部。第二，違反的規定不同。違規占用公物行為違反的是黨和國家有關國有資產管理規定，以及黨政機關、企事業單位關于公物的管理規定。而公車私用行為違反的是《黨政機關公務用車管理辦法》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》等公務交通工具管理規定；違規占用辦公用房行為違反的是《黨政機關辦公用房管理辦法》《機關事務管理條例》等辦公用房管理規定。第三，表現形式不同。違規占用公物行為的表現形式包括：占用公物歸個人使用，時間超過六個月；占用公物進行營利活動；將公物借給他人進行營利活動。而不論是公車私用還是違規占用辦公用房，都沒有占用時間的限制，也不要求個人占用進行營利活動。
如果從事公務的黨員干部違規占用的公物是公務用車或辦公用房，個人使用時間超過六個月，則可能同時違反《條例》第一百一十二條和第一百一十七條、第一百一十九條。但在審理中，我們要注意揭示問題的本質，分析哪種定性更能全面評價違紀行為，哪種定性更能對該問題起到懲戒作用。鑒于公車私用或違規占用辦公用房等行為屬于典型的違反中央八項規定精神行為，當這些行為與占用公物行為發生競合時，應當優先定性為違反中央八項規定精神問題，適用《條例》第一百一十七條、第一百一十九條規定予以處理。
蔡志鋒：占用公物行為的對象應當是非特定用途的公物，包括動產和不動產，且行為人在主觀上只是暫用、借用的占用故意，侵犯的是公物的使用權。如果行為人占用了特定用途公物或其主觀故意在占用公物之后發生變化，還可能涉嫌違法犯罪。
占用特定公物構成違法犯罪。若行為人占用的是特定用途的公物，即用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物等七類公物，并歸個人使用的，可能構成挪用公款違法犯罪行為，并將從重處罰；如果行為人占用上述特定款物并不是歸個人使用，而是另作公用，比如某單位將特定款物挪作辦公樓建設，還可能構成挪用特定款物違法犯罪行為。
轉化為貪污、職務侵占違法犯罪。執紀執法中，我們還要重點把握行為人占用公物后在主觀意圖上是否發生變化，是否從開始的暫用、借用心態轉變為據為己有的故意。比如行為人利用職權或者職務上的影響占用公物時間超過六個月，應退還而不退還，經單位催要仍不退還的，或公物使用價值已盡或者將盡導致無法退還的，或有證據證明行為人有能力歸還而拒不歸還，并隱瞞公物去向的，或使用虛假材料使得公物在單位資產中難以反映，且沒有歸還行為的，均可認定行為人對其所占用的公物在主觀上已轉化為非法占有的故意，可能構成貪污或職務侵占違法犯罪。
實踐中怎樣理解把握“利用職權或者職務上的影響，侵占非本人經管的公私財物”，侵占公私財物與貪污、職務侵占等行為有何區別？
李媛：實踐中，不乏黨員干部利用職權或者職務上的影響，拿點公物、揩些油水、蹭點好處，看似事情不大，但影響風氣，一旦公私混淆、界限模糊，任由私欲膨脹、私心作祟，侵占公私財物等“小問題”就可能演化成大錯誤。從執紀執法實踐來看，精準認定侵占公私財物違紀行為關鍵在于理解把握“利用職權”“利用職務上的影響”“公私財物”的涵義。
“利用職權”是指利用本人職務上主管、負責、承辦某項公共事務的職權，也包括利用職務上有隸屬、制約關系的其他人員的職權。職務上的隸屬、制約關系，一方面包括直接上下級關系、主管關系，另一方面也要結合職務職責范圍、所在單位性質和職能、有關法律政策規定、實踐中的慣例等方面進行實質判斷，看行為人或其所在單位是否對被利用的黨員干部職務晉升、任免職、薪酬待遇、工作績效等方面產生決定性影響或發揮關鍵作用。實踐中，利用職權常見情形有以下4類：一是利用客觀上存在制約關系的其他黨員干部的職務行為。二是利用上級機關的領導地位。三是利用法律政策規定和實踐慣例對垂直管理單位形成的制約力。四是基于管理服務地位形成的對管理和服務對象的制約力，比如市場監管部門對轄區所屬私營企業具有的制約力。
“利用職務上的影響”是指雖然沒有隸屬、制約關系，但是行為人利用本人職權或者地位產生的影響和一定的工作聯系，如單位內部不同部門的人員之間、上下級單位沒有職務上隸屬、制約關系的人員之間，有工作聯系的不同單位的人員之間。
“公私財物”的“私”應與“公”相對應，可結合二者進行理解。公物范圍，具體而言，包括國家所有或者集體所有的財物，以及用于公益事業的社會捐助財物等；在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財物，以公物論，等等。公物范圍之外的財物，應屬私有。
鄧海燕：侵占公私財物有4種表現形式，與貪污、職務侵占等行為都表現為行為人利用職務之便，將特定的財物占為己有的行為，但利用職權或者職務上的影響，侵占非本人經管的公私財物與貪污、職務侵占又存在本質上的區別。一是行為主體不同。侵占非本人經管的公私財物的主體為從事公務的黨員干部；貪污罪的主體為國家工作人員或者受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員；職務侵占罪的主體為公司、企業或者其他單位的人員。二是侵占的財物不同。侵占非本人經管的公私財物，侵占的對象既包括公共財物，也包括私人財物，而且是非本人經管的財物；貪污罪侵占的則是本人主管、管理、經手的公共財物；職務侵占罪侵占的是自己職權范圍內或者工作范圍內經營的本單位的財物。
當然，有時候侵占公私財物行為也容易與貪污、職務侵占產生混淆。一是，以象征性地支付錢款等方式侵占公私財物，或者無償、象征性地支付報酬接受服務、使用勞務行為，如果侵占的財物是公款公物，且屬本人主管、管理、經手的財物，提供服務或者提供勞務的是國家機關、國有公司、企業、事業單位等，則涉嫌貪污。二是，將應當由本人、配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關系人個人支付的費用，由下屬單位、其他單位或者他人支付、報銷，如果下屬單位屬國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等，且行為人與該下屬單位具有主管、管理、制約關系的，也可能涉嫌貪污。同理，若是村干部等非國家工作人員，通過上述方式，占用了村集體資金，可能涉嫌職務侵占。對于這兩種情況，符合貪污、職務侵占犯罪構成要件，且達到追訴標準的，依照《條例》第二十九條規定予以處理，未達到追訴標準的，依照《條例》第三十條第一款規定予以處理。
侵占公私財物與受禮、受賄行為如何區分？在認定侵占公私財物違紀行為時要注意哪些問題？
蔡志鋒：通常情況下，侵占公私財物行為與違規受禮以及受賄之間存在明顯區別，較容易區分，但部分侵占公私財物行為也可能表現為與受禮或受賄行為較為相似的形式。比如，行為人以象征性支付錢款方式侵占私人財物，或無償、象征性支付報酬接受服務、使用勞務，或將應當由特定關系人支付的費用轉由其他非國有單位或者私人支付、報銷等，而有關司法解釋也規定，以明顯低于市場價格的交易方式購買他人的房產、汽車等，可能構成交易型受賄。在實踐中區分侵占公私財物、受禮、受賄行為，需要從兩個方面把握。
一是看行為與職務職權的緊密程度。當侵占公私財物表現為黨員干部利用職權或者職務上的影響，通過象征性支付錢款侵占私人財物時，財物原所有者通常并不必然要求是行為人的管理和服務對象。受禮一般表現為黨員干部具有某種職權或職務影響力，能夠為送禮者提供幫助，送禮者通常是其下屬或管理和服務對象。受賄犯罪要求行為人利用本人職務上的便利，即行為人直接利用本人職務范圍內主管、負責或者承辦某項公共事務的權力辦理、處置某種事務，或利用其在職務上有隸屬、制約關系的國家工作人員的職權，實際上仍是利用行為人本人的職權。
二是看行為對公正執行公務的影響程度。侵占公私財物行為通常是黨員干部利用本人職權或者職務上的影響直接實施的，且沒有為他人實際謀利或者允諾謀利的情況。受禮行為要求可能影響公正執行公務，送禮者即使不是立即要求回報也可能是為了日后讓行為人滿足其某種需求、但是尚未有具體化的請托事項。受賄犯罪明確要求行為人需要利用職務上的便利為他人謀取利益，包括承諾為他人謀取利益，或具體實施為他人謀取利益的行為，或實現為他人謀取利益的結果。
因此，當行為人利用職權或者職務上的影響，占有的是管理和服務對象的財物，可能影響公正執行公務的，構成受禮違紀行為；當行為人利用職權或者職務上的影響，無償占有或者以象征性支付錢款的方式占有請托人財物，為請托人謀取利益的，可能構成受賄。
李媛：實踐中，在認定侵占公私財物違紀行為時，需要注意避免以下兩個誤區。
一是對“利用職權或者職務上的影響”與“利用工作上的便利條件”不加區分，導致與盜竊、貪污等行為區分不準。利用工作上的便利條件，明顯有別于利用職權或者職務上的影響，是指利用從事某種工作的時機、對工作環境的熟悉、在工作過程中建立的人際關系、在工作單位偶然獲得的某種信息等。工作便利本質上與本人職務、職權無關，既沒有利用職權，也沒有利用職務或地位形成的影響力，只不過這種便利或人與人之間的關系是在工作中建立的。比如某市政公司負責人李某私設“小金庫”交由該公司吳某保管，李某調任交通運輸局后從“小金庫”個人支用3萬元。因其調離后不再具有主管、管理、經營、經手該公司“小金庫”的權力，不符合貪污罪中“利用職務上的便利”的構成要件，不宜認定為貪污行為。鑒于其在市政公司任職時間較長，仍存在一定影響力，其侵占“小金庫”錢款的行為，可考慮定性為侵占公私財物，違反廉潔紀律。如本案中李某為一般員工，3萬元并非其從該“小金庫”領取，而是因長期在市政公司工作，對“小金庫”保管情況熟悉，趁機竊取，則涉嫌盜竊。
二是對貪污、受賄違法犯罪行為和侵占公私財物違紀行為的理解容易混淆，導致將第一百一十一條作為小額貪污、受賄的“口袋條款”，將數額達不到立案標準的行為適用第一百一十一條處理。刑法規定的貪污、受賄行為與第一百一十一條規定的侵占公私財物行為有本質區別。在監督執紀中，要結合個案具體情況具體分析，綜合考慮職務職權、主觀故意、行為手段等，審慎認定行為性質，不宜將貪污、受賄數額較小、情節較輕的行為簡單認定為侵占公私財物、違反廉潔紀律的行為，對于小額貪污、受賄行為須追究黨紀責任的，可考慮適用《條例》第三十條第一款紀法銜接條款處理。
（劉一霖）